เปิดเผยข้อมูลด้วยไฟล์คอมพิวเตอร์ Word/Excel การปรับเปลี่ยนเล็ก ๆ ที่ส่งผลใหญ่

โปรแกรม Microsoft Word/Excel เป็นโปรแกรมอยู่คู่งานภาครัฐไทยมาอย่างยาวนาน เพราะภาครัฐโดยธรรมชาติมักเต็มไปด้วยงานเอกสาร ตั้งแต่ งบประมาณ เอกสารจัดซื้อจัดจ้าง เอกสารรับรอง ใบอนุญาตต่าง ๆ รวมไปถึงจดหมายและบันทึกข้อความที่ใช้ติดต่อสื่อสารระหว่างหน่วยงานภาครัฐ (การคุยที่เป็นทางการของภาครัฐคือ คุยกันผ่านจดหมาย เพราะทำให้สามารถอ้างอิงยืนยันและเป็นที่รู้โดยผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหมด)

ในบรรดาเอกสารทั้งหลาย เมื่อมีความจำเป็นต้องเปิดเผย เช่น เปิดเผยเพื่อแสดงความโปร่งใส เปิดเผยตามหน้าที่ตามกฎหมาย หรือ เปิดเผยเพื่อให้คนนอกสามารถนำไปศึกษาหรือใช้ประโยชน์ต่อยอดได้ ในยุคที่ออนไลน์เป็นช่องทางหลัก เรามักพบรูปแบบไฟล์คอมพิวเตอร์ยอดนิยม คือ PDF (Portable Document Format)

สาเหตุที่หน่วยงานรัฐไทย (หรือแม้แต่ภาคเอกชน) เลือกใช้ไฟล์ PDF ในการเผยแพร่เอกสารเนื่องจาก

PDF เป็นรูปแบบไฟล์คอมพิวเตอร์ที่ออกแบบมาให้ใช้เผยแพร่เอกสารสำหรับอ่านอย่างเดียว ผู้เผยแพร่สามารถจัดรูปหน้าเอกสารให้เหมาะเจาะสวยงาม ด้วยโปรแกรมจัดทำเอกสารนั้น ๆ เช่น Microsoft Word/Excel ก่อนบันทึกออกมาเป็นไฟล์ PDF เพื่อเผยแพร่ต่อไป 

อย่างไรก็ตาม เนื่องจาก PDF ถูกออกแบบมาแต่เดิมให้สำหรับใช้อ่านอย่างเดียว (เหมือนอ่านหนังสือ) จึงเป็นการยากที่ผู้อ่านเกิดสนใจข้อมูลหรือเนื้อหาในเอกสาร และอยากนำออกมาวิเคราะห์ หรือ ใช้งานต่อยอด  

เช่น เรื่องที่กำลังเป็นประเด็นทางการเมือง (เล็กๆ) ในขณะนี้ คือ เอกสารแสดงรายจ่ายงบประมาณของประเทศไทย (ซึ่งภาษาราชการเขาเรียกว่า “เล่มขาวคาดแดง”) ที่มีผู้อยากวิเคราะห์ข้อมูลเรื่องงบประมาณ (ซึ่งแน่นอนว่าเต็มไปด้วยตัวเลข) จึงพบว่าไฟล์ PDF (ซึ่งออกแบบมาให้เปิดอ่านได้อย่างเดียว) ไม่ตอบโจทย์ ไม่สามารถนำไปเข้าสูตรคำนวณ หรือ วิเคราะห์ขั้นสูงใด ๆ ได้ ครั้นจะคัดลอกออกมา ก็เป็นการเสียเวลามาก เนื่องจากเอกสารมักมีหลายพันหน้า และ ต้องอ้างอิงกันไปมา จนมีบางฝ่าย (ที่อาจมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ) ต้องระดมกำลังคน (และซอฟต์แวร์) ถอดข้อมูลกลับออกมาในรูปแบบ Excel เพื่อให้สามารถนำไปวิเคราะห์เชิงตัวเลขได้ง่าย 

อันที่จริงเรื่องการถอดข้อมูลย้อนกลับนี้ ไม่จำเป็นต้องทำก็ได้ เนื่องจากก่อนจะสร้างเป็น PDF ออกมาได้นั้น ผู้จัดทำจะต้องดำเนินการอยู่ในรูปแบบ Microsoft Word และ/หรือ Excel อยู่แล้ว วิธีถอดข้อมูลย้อนกลับยังเพิ่มแรงงานในการตรวจสอบอีกว่า ข้อมูล (ตัวเลข) ที่ถอดออกมาตรงกับต้นฉบับหรือไม่

หมายความว่าหากผู้จัดทำยินยอมเผยแพร่ข้อมูลต้นฉบับ (ที่จัดทำไว้เป็น Microsoft Word และ/หรือ Excel แต่แรก) ก็จะช่วยประหยัดแรงงานของผู้ที่ต้องการนำไปวิเคราะห์ได้มาก  

เอกสารภาครัฐอีกกลุ่มหนึ่งที่ต้องเผยแพร่ต่อสาธารณะอยู่แล้ว เช่น ข้อกำหนดสำหรับจัดซื้อจัดจ้าง (TOR: Terms of Reference) หากสามารถนำไปลอกและปรับใช้กับหน่วยงานรัฐอื่น ๆ ได้ โดยไม่ต้องนั่งพิมพ์ใหม่ทั้งหมด เนื่องจากโครงการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมักจะมีรูปแบบคล้าย ๆ กัน เช่น จัดจ้างพัฒนาระบบสารสนเทศ จัดจ้างทำความสะอาด ดูแลอาคาร จัดซื้อครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์ เช่ารถยนต์ จัดจ้างวางระบบคอมพิวเตอร์ ฯลฯ

อีกกลุ่มของเอกสารที่สำคัญจำเป็นต่อการธำรงไว้ซึ่งความโปร่งใสในการดำเนินกิจกรรมของรัฐ คือ รายงานการประชุมของคณะกรรมาธิการชุดต่าง ๆ ของสภา เช่น คณะกรรมาธิการการแก้ปัญหาความยากจนและลดความเหลื่อมล้ำ คณะกรรมาธิการการต่างประเทศ และ คณะกรรมาธิการการแรงงาน นอกจากนี้ยังรวมไปถึง คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีการประชุมนับร้อยครั้งกว่าจะได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญ และแน่นอนว่ามีเอกสารรายงานการประชุมหลายพันหน้า เอกสารเหล่านี้ หากเผยแพร่ให้อยู่ในรูปแบบ Microsoft Word จะมีความยืดหยุ่นต่อการนำไปใช้วิเคราะห์ประมวลผลด้วยคอมพิวเตอร์อย่างยิ่ง โดยเฉพาะในยุคที่ปัญญาประดิษฐ์กำลังเฟื่องฟู และต้องอาศัยข้อมูลเพื่อสร้างความเฉลียวลาด

แล้วเหตุใด หน่วยงานรัฐจึงไม่นิยมเผยแพร่ข้อมูลในรูปแบบไฟล์ที่จัดทำมาแต่แรก ? เหตุใดต้องแปลงเป็น PDF เท่านั้น และพยายามปฏิเสธการเผยแพร่ในรูปแบบ Microsoft Word และ/หรือ Excel แม้จะมีผู้ร้องขอ ?

สาเหตุ อาจจะมีดังนี้

1. ไม่เข้าใจ คือ ไม่เข้าใจว่าถ้าเปิดเผยในรูปแบบ Microsoft Word และ/หรือ Excel จะมีประโยชน์ต่อผู้นำไปใช้อย่างไร เพราะเจตนาให้อ่านในเมื่อเป็น PDF แล้วย่อมจะอ่านได้สะดวก 
2. ไม่ชัดเจน คือ ไม่ชัดเจนว่ากฎหมายอนุญาตให้เปิดเผยอย่างไรกันแน่ จึงทำตามรูปแบบขั้นต่ำ คือ เปิดเผย(เป็นไฟล์ PDF) เพื่อให้นำไปอ่านได้เท่านั้น
3. ไม่กล้า คือ ไม่กล้าให้ข้อมูลต้นฉบับ (รูปแบบ Microsoft Word และ/หรือ Excel) เพราะเกรงจะทำให้ผู้ไม่ประสงค์ดีมีความสะดวกและนำข้อมูลไปใช้ในทางที่ผิดวัตถุประสงค์ จนส่งผลกระทบต่อทั้งส่วนรวมและต่อตัวผู้เปิดเผยเอง
4. ไม่เคย คือ ไม่เคยใช้งานดิจิทัลเต็มรูปแบบและทำงานด้วยกระดาษมานานจนเกิดความคุ้นชิน แม้เป็นดิจิทัลแล้ว บางครั้งยังพยายามสแกนเอกสารกระดาษที่พิมพ์ออกมา เพราะอยากให้ปรากฏลายเซ็นที่ลงนามรับรองในทุก ๆ หน้า
5. ไม่ยอม คือ ไม่ยอมให้แก้ไข เพราะเกรงว่าหากเปิดเผยในรูปที่นำไปใช้งานหรือแก้ไขได้ง่ายแล้ว เอกสารหรือข้อมูลต่าง ๆ อาจถูกแก้โดยมิชอบ การเปิดเป็น PDF จึงดูจะปลอดภัยที่สุด

อย่างไรก็ตาม มีข้อเท็จจริงหลายอย่าง ที่อยากปรับความเข้าใจดังนี้

1. ด้วยเทคโนโลยีปัจจุบันมีซอฟต์แวร์ที่สามารถใช้เปิด PDF แล้วแก้ไขได้จนผู้สร้างหรือผู้รับสำเนาไฟล์ข้อมูลมาไม่สามารถดูออกได้ แปลว่า PDF ไม่สามารถป้องกันได้
2. หากเกรงว่าไฟล์จะถูกแก้ไขโดยมิชอบ สามารถแก้ได้ด้วยการประกาศว่าต้นทางเอกสารคือแหล่งใด หรือหน่วยงานใด เพื่อให้เมื่อเกิดกรณีพิพาทก็สามารถไปตรวจสอบข้อมูลข้อเท็จจริงจากต้นทางได้
3. ความไม่ชัดเจนของกฎหมายนั้นเป็นเรื่องที่พบบ่อย แต่หากเรายึดหลักว่าประโยชน์สาธารณะนั้นสูงกว่าโทษที่อาจเกิดขึ้น (ซึ่งเป็นฐานความคิดหลักของกฎหมายทุกฉบับ) จึงย่อมกระทำการเปิดเผยข้อมูลได้ในรูปแบบที่อำนวยความสะดวกกับผู้ใช้ให้มากที่สุด 
4. กรณีมีผู้นำข้อมูลที่เปิดเผยสู่สาธารณะไปใช้ในทางมิชอบนั้น ความผิดย่อมตกเป็นของผู้กระทำมิชอบ มิใช่ตกสู้ผู้เปิดเผยตามหน้าที่ เทียบเคียงเช่น บริษัทขายรถยนต์ย่อมไม่เกี่ยวข้องกรณีมีผู้ก่อการร้ายนำรถยนต์ไปทำคาร์บอมม์ ผู้ผลิตท่อน้ำย่อมไม่เกี่ยวข้องหากมีผู้นำท่อน้ำไปตีศีรษะทำร้ายร่างกายผู้อื่น

อ่านมาถึงตรงนี้ ท่านคงพอจะเห็นประโยชน์และความจำเป็นบ้างแล้ว  ผมอยากขอวิงวอนหน่วยงานรัฐทั้งหลาย ให้พยายามเปิดเผยเอกสารในรูปแบบ Microsoft Word และ/หรือ Excel ควบคู่ไปกับ PDF ด้วย เพื่อให้ผู้นำไปใช้งานเกิดความสะดวก และถือเป็นการทำบุญทำกุศลด้วยการให้ข้อมูล โดยมีเจตนาเพื่อประโยชน์ของมหาชนชาวสยาม เป็นที่ตั้ง

มนต์ศักดิ์  โซ่เจริญธรรม

ที่ปรึกษาดิจิทัลอาวุโส สถาบันพัฒนาบุคลากรภาครัฐด้านดิจิทัล สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล