นโยบายพักชำระหนี้เกษตรกรรอบใหม่ : ทำอย่างไรไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอย

นโยบายพักชำระหนี้เกษตรกรลูกค้าธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) รอบใหม่นี้นับเป็นครั้งที่ 14 ในรอบ 9 ปีที่ผ่านมา คำถามคือการพักชำระหนี้ครั้งนี้จะช่วยลดยอดหนี้คงค้างของเกษตรกรลงสู่ระดับที่เกษตรกรสามารถผ่อนชำระได้ตามปรกติโดยไม่เดือดร้อนได้หรือไม่

การวิจัยของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ พบว่า 90% ของครัวเรือนเกษตรกรมีหนี้คงค้างเฉลี่ยสูงถึง 432,932 บาท และกว่า 30% ของครัวเรือนเกษตรกรมีหนี้สูงกว่า 5 แสนบาท อีกทั้งยอดหนี้คงค้างมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นถึง 75% ในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา จากรายงานเรื่องกับดักหนี้ของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วยฯ ประมาณการว่าครัวเรือนไทยมีแนวโน้มจะตกอยู่ในภาวะ “กับดักหนี้” ที่สูงถึง 70% ของมูลค่าสินทรัพย์

สิ่งที่น่าวิตก คือ เกษตรกรอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป ประมาณ 1.4 ล้านคน มีศักยภาพชำระหนี้ต่ำ และมีเกษตรกรสูงอายุกว่า 1.8 แสนคน ที่ไม่สามารถชำระหนี้ได้ พูดง่ายๆ คือ เมื่อเสียชีวิต หนี้ก็ยังไม่หมด

ข้อมูลนี้เป็นหลักฐานสนับสนุนความจำเป็นที่จะต้องมีนโยบายพักชำระหนี้ แต่คำถาม คือ มาตรการปรับโครงสร้างหนี้ที่ตามมาควรเป็นอย่างไร เกษตรกรจึงจะไม่มีหนี้สะสมเพิ่มขึ้นเหมือนนโยบายพักชำระหนี้ในอดีต ความเข้าใจเรื่องสาเหตุของหนี้จะช่วยตอบคำถามดังกล่าวได้

สาเหตุการก่อหนี้ที่สำคัญเป็นเพราะเกษตรกรส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรรายเล็กที่มีรายได้ต่ำ 41% ของเกษตรกรมีรายได้เหลือหลังจากหักค่าใช้จ่ายที่จำเป็นไม่พอต่อการชำระหนี้ และอีก 27% ของเกษตรกรมีรายได้ไม่พอกับการบริโภค สาเหตุที่สองคือรายได้จากภาคเกษตรแปรปรวนมาก บางปีน้ำท่วม บางปีฝนแล้ง ราคาผลผลิตผันผวนสูง นอกจากนั้นเกษตรกรจะมีรายได้เพียง 1-3 ครั้งต่อปีเมื่อเก็บเกี่ยวผลผลิต แต่มีรายจ่ายทุกวัน ดังนั้นเมื่อถึงฤดูกาลเพาะปลูกจึงต้องกู้เงินเพื่อแก้ปัญหาขาดสภาพคล่อง เปิดเทอมก็ต้องกู้เงินจ่ายค่าเล่าเรียนให้ลูก สาเหตุที่สามคือการขาดความรู้ด้านการเงิน อีกทั้งเกษตรกรจำนวนไม่น้อยมีพฤติกรรมใช้จ่ายเกินตัว บางคนควบคุมตัวเองไม่ได้โดยเฉพาะการซื้อหวยหรือเล่นการพนัน

แต่สาเหตุสำคัญที่คนส่วนใหญ่นึกไม่ถึงคือ นโยบายพักชำระหนี้ 13 ครั้งที่ผ่านมา กลายเป็นตัวการสำคัญทำให้ยอดหนี้คงค้างของเกษตรกรจำนวนมากเพิ่มสูงขึ้น ด้วยเหตุผล 2 ประการ ประการแรกการที่เกษตรกรส่วนใหญ่กว่า 77% เคยเข้าโครงการพักหนี้ที่มีเงื่อนไขว่าผู้ที่เข้าร่วมโครงการฯ จะไม่สามารถขอกู้เงินเพิ่ม ทั้งๆ ที่เรารู้ว่าพอถึงฤดูเพาะปลูก เกษตรกรต้องจ่ายค่าจ้างไถ ค่าเมล็ดพันธุ์ ค่าปุ๋ย ฯลฯ เกษตรกรจึงต้องหันไปกู้นอกระบบหรือกู้จากกองทุนหมู่บ้าน เมื่อมีหนี้สะสมมากขึ้นจากหลายแหล่ง เกษตรกรก็ต้องเลือกว่าจะชำระหนี้ให้ใครก่อน แน่นอนว่าเกษตรกรที่ฉลาดมีเหตุมีผลย่อมเลือกชำระหนี้ที่เสียดอกเบี้ยสูงสุดก่อน ได้แก่ หนี้นอกระบบ หนี้เช่าซื้อรถ หนี้กองทุนหมู่บ้าน ส่วนหนี้ ธกส. เก็บไว้เป็นลำดับสุดท้าย สิ่งที่แย่กว่านั้นคือ เกษตรกรจำนวนมากอาจตั้งใจไม่ชำระหนี้ของ ธกส. เพราะรู้ว่าไม่ช้าไม่เร็วรัฐบาลก็ต้องมีนโยบายพักชำระหนี้รอบใหม่ นี่คือสาเหตุที่ยอดหนี้คงค้างกับ ธกส. สะสมเพิ่มขึ้น เพราะเกษตรกรถึง 63% ที่เข้าโครงการพักหนี้นานไม่ต่ำกว่า 3 ปี บางคนออกจากโครงการ (ก) ก็สมัครเข้าโครงการพักหนี้ (ข) ทันที 

ประการที่สองคือ ในหลายกรณีเจ้าหน้าที่ ธกส. จะมีเงื่อนไขให้เกษตรกรที่จะเข้าโครงการพักหนี้ต้องนำดอกเบี้ยค้างจ่ายมารวมกับเงินต้น นอกจากเกษตรกรจะมียอดหนี้สูงขึ้นแล้วยังเสียสิทธิ์เรื่องการเจรจาลดดอกเบี้ยในภายหลัง

อย่างไรก็ดี นโยบายพักชำระหนี้ครั้งใหม่นี้ได้มีการพัฒนาเงื่อนไขและมาตรการที่แตกต่างจากการพักหนี้ที่ผ่านมา อันเป็นผลจากข้อเสนอแนะจากงานวิจัยต่อเนื่องหลายปีของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย และการให้คำปรึกษาแก่ผู้บริหารของ ธกส. ข้อแตกต่างที่สำคัญ คือ การพักหนี้ครั้งนี้รัฐบาลจะจ่ายดอกเบี้ยระหว่างพักชำระหนี้ (แต่ไม่ช่วยจ่ายดอกเบี้ยค้างชำระ) แทนเกษตรกร คิดเป็นเงิน 54,000 ล้านบาท โดยเกษตรที่มีสิทธิเข้าร่วมโครงการฯ จะต้องมีหนี้คงค้างไม่เกิน 3 แสนบาทต่อราย เหตุผลคือรัฐบาลต้องการมุ่งเป้าช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อย เกษตรกรสามารถแสดงความประสงค์เข้าร่วมโครงการฯ ผ่านแอปของ ธกส. จากข้อมูลปลายเดือนพฤศจิกายน 2566 ที่ผ่านมา พบว่ามีเกษตรกรประสงค์เข้าโครงการพักหนี้ถึง 1.63 ล้านคน หรือ 68.5% ของลูกค้า ธกส. ที่มีคุณสมบัติเข้าโครงการได้

ข้อแตกต่างอีกประการของโครงการพักชำระหนี้ในครั้งนี้ คือ ลูกหนี้ค้างชำระสามารถกู้เงินเพิ่มเติมได้ไม่เกิน 1 แสนบาท แต่มีข้อแม้ว่าต้องปรับโครงสร้างหนี้ก่อน มาตรการนี้จะช่วยลดแรงกดดันในการไปกู้เงินนอกระบบ และระหว่างพักหนี้ ธกส. มีมาตรการให้ลูกหนี้ดีนำเงินมาชำระ โดยจะหักเป็นเงินชำระคืนเงินต้น 50% ทำให้เมื่อจบโครงการพักชำระหนี้ ยอดหนี้คงค้างของเกษตรกรจะลดลง

นอกจากนี้ ธกส. ยังมีโครงการฝึกอบรมเพื่อเพิ่มรายได้ให้เกษตรกร และในระหว่างพักชำระหนี้ เจ้าหน้าที่ ธกส. สามารถเข้าไปเยี่ยมเยือนสอบถามภาวะการเงินและการทำมาหากินได้ต่างจากโครงการพักหนี้ในอดีตที่ห้ามเจ้าหน้าที่ ธกส. ติดต่อกับลูกหนี้

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเชื่อว่าแม้มาตรการข้างต้นจะเกิดผลดีต่างจากการพักหนี้ในอดีต แต่น่าจะไม่เพียงพอที่จะลดยอดหนี้คงค้างของเกษตรกร โดยเฉพาะเกษตรกรที่มีหนี้คงค้างจำนวนมาก ให้ลงสู่ระดับที่ทำให้ภาระการชำระหนี้ในอนาคตไม่ก่อความเดือดร้อนต่อชีวิตความเป็นอยู่ รวมถึงการทำให้ยอดหนี้คงค้างลดลงเมื่อเกษตรกรมีอายุสูงถึงระดับหนึ่ง ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอเพิ่มเติม ดังนี้

ข้อเสนอประการแรก คือ รัฐบาลควรมีมาตรการพักหนี้เพิ่มเติมให้เกษตรกรที่มีหนี้คงค้างเกิน 3 แสนบาท แต่เป็นหนี้คงค้างที่เกิดจากจุดอ่อน/ ความบกพร่องของนโยบายพักชำระหนี้ในอดีต เช่น กรณีบังคับให้เกษตรกรที่เข้าโครงการพักหนี้ต้องนำดอกเบี้ยค้างชำระไปบวกกับเงินต้น ทำให้หลังปรับโครงสร้างหนี้เกษตรกรมีเงินต้นคงค้างสูงขึ้น ดังกล่าวแล้ว

ข้อเสนอข้อสอง คือ สำหรับเกษตรกรที่มีหนี้หลายแห่ง ธกส. ควรมีการปรับโครงสร้างหนี้ของเกษตรกรที่มีกับธกส. พร้อมกับหนี้แหล่งอื่นๆ โดยเฉพาะหนี้ของกองทุนหมู่บ้านและสหกรณ์ หนี้เช่าซื้อรถ ฯลฯ รวมทั้งการให้เจ้าหน้าที่ ธกส. ศึกษาและให้คำปรึกษาทางการเงินเป็นพิเศษแก่เกษตรกรที่มีเจ้าหนี้ที่หลายราย ในเรื่องแนวทางการชำระหนี้ ตลอดจนช่องทางการหารายได้เพิ่มเติมให้เพียงพอ

นอกจากนั้นธกส. ควรสนับสนุนทุนวิจัยเพื่อศึกษาพฤติกรรมของเกษตรกรมีปัญหาการใช้จ่ายเกินตัว และหามาตรการที่ทำให้เกษตรกรเหล่านั้นลดการใช้จ่ายลงสู่ระดับที่มีเหตุมีผล  หลังจากนั้นทดลองใช้มาตรการต่างๆเพื่อให้ได้มาตรการที่มีประสิทธิผลในการแก้ปัญหาการใช้จ่ายเกินตัว ปัจจุบันความก้าวหน้าทางวิชาการเรื่องการศึกษาทดลองพฤติกรรมของมนุษย์ก้าวหน้าถึงระดับสามารถออกแบบเป็นนโยบายที่สามารถแก้ปัญหาความยากจน และปัญหาสังคมต่างๆได้แล้ว

ข้อเสนอที่สาม คือ นอกจากการอบรมอาชีพด้านการเกษตรแล้ว ธกส. ควรสนับสนุนให้เกษตรกรลูกหนี้รวมกลุ่มกันในเรื่องการปรับปรุงระบบการผลิต โดยใช้เทคโนโลยีใหม่เพื่อเพิ่มผลผลิต กลุ่มเกษตรกรดังกล่าวอาจร่วมมือกับภาคเอกชน (เช่น โรงสี ซุปเปอร์มาร์เก็ต)  รวมถึงนักวิชาการในสถาบันการศึกษาที่สามารถให้คำแนะนำด้านการใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ นอกจากนั้นรัฐบาลควรปรับเปลี่ยนมาตรการเงินอุดหนุนที่ให้เกษตรกรแบบให้เปล่า (เช่น การอุดหนุนชาวนาไร่ละ 1,000 บาท) เป็นเงินอุดหนุนที่มีเงื่อนไขต่างๆ ตามความเหมาะสมของพื้นที่และศักยภาพของเกษตรกร เช่น การใช้เทคโนโลยีเพิ่มผลผลิต การทำนาแบบเปียกสลับแห้งเพื่อลดการใช้น้ำและค่าสูบน้ำ การห้ามเผาวัสดุการเกษตรในไร่นาเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกและลดปัญหาฝุ่นมลพิษ ฯลฯ

ข้อเสนอข้อสี่ คือ การเพิ่มการลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนา เพื่อเพิ่มผลิตภาพการผลิตเพราะในปัจจุบันภาคเกษตรกรไทยมีผลิตภาพการผลิตต่ำกว่าประเทศในเอเซีย เช่น การวิจัยปรับปรุงพันธุ์พืช การลงทุนด้านเกษตรดิจิทัล เพื่อช่วยลดต้นุทนและเพิ่มราคาขายให้เกษตรกร ฯลฯ

ข้อเสนอประการสุดท้าย คือ การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจชนบทครั้งใหญ่ เพื่อลดจำนวนแรงงานในภาคเกษตร แต่เพิ่มรายได้และค่าจ้างทั้งภาคเกษตรและนอกภาคเกษตรในชนบท โดยมีนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมและการจ้างงานนอกภาคเกษตรในต่างจังหวัด เช่น การพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษในจังหวัดต่างๆ รวมทั้งนโยบายการพัฒนาทักษะและความรู้สำหรับศตวรรษใหม่ให้เกษตรกรและแรงงานในชนบท นโยบายเพิ่มรายได้จากงานนอกภาคเกษตรในชนบทนอกจากจะสามารถเพิ่มรายได้ให้เกษตรกรได้มากกว่าการเพิ่มผลิตภาพการผลิตในภาคเกษตรแล้ว ยังจะช่วยให้เกษตรกรมีรายได้สม่ำเสมอ และลดปัญหาสภาพคล่องจากการพึ่งรายได้หลักจากภาคเกษตร

เป้าหมายสำคัญของข้อเสนอข้างต้น คือ การลดยอดหนี้คงค้างของเกษตรกรส่วนใหญ่ลงสู่ระดับที่สามารถชำระหนี้ได้ตามปรกติ โดยการสร้างศักยภาพในการเพิ่มรายได้ของครัวเรือนเกษตรกรทั้งจากภาคเกษตรและนอกภาคเกษตร ตลอดจนการมีวินัยด้านการใช้จ่าย

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
ดร นิพนธ์ พัวพงศกร
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล