เหล็กไทยสู้ภัย CBAM ในยุโรป

ปีนี้โลกเราร้อนจริงๆ เราได้ยินข่าวเกี่ยวกับคลื่นความร้อน ไฟป่า และความผันผวนในภูมิอากาศในหลายประเทศทั่วโลก ทั้งในอเมริกา ยุโรป แอฟริกา และเอเชีย เกิดขึ้นบ่อยๆ และมีความรุนแรงมาก เลขาธิการสหประชาชาติถึงกับเอ่ยปากว่า นี่ไม่ใช่ภาวะโลกร้อน (global warming) แต่มันกลายเป็นภาวะโลกเดือด (global broiling) ไปแล้ว ผมได้ไปเที่ยวไอซ์แลนด์มาเมื่อเร็วๆ นี้ และพบว่าธารน้ำแข็งในประเทศนั้นจะละลายหายไปในช่วงเวลาไม่เกิน 50 ปีข้างหน้า ดูเหมือนว่าผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงด้านภูมิอากาศเกิดขึ้นเร็วกว่าที่คาดไว้และอาจจะเลวร้ายรุนแรงกว่าที่นักวิทยาศาสตร์ได้พยากรณ์ไว้อีกด้วย

เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปแล้วว่า ภาวะโลกร้อนและการเปลี่ยนแปลงด้านภูมิอากาศนี้เกิดขึ้นจากการสะสมก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศของโลก และก๊าซเรือนกระจกส่วนใหญ่ก็มาจากการเผาผลาญเชื้อเพลิงฟอสซิล (น้ำมัน ถ่านหิน และก๊าซธรรมชาติ) และการเสียสมดุลในสภาวะแวดล้อมต่างๆ ของโลก 

ประเทศไทยเราก็คงหนีไม่พ้นผลกระทบของภาวะโลกร้อน ทั้งในรูปของความแห้งแล้ง ภาวะน้ำท่วม และระดับน้ำทะเลที่สูงขึ้นท่วมพื้นที่ริมฝั่งทะเล ทุกประเทศคงต้องร่วมมือกันป้องกันแก้ไขปัญหาภาวะโลกร้อนนี้เพราะทุกประเทศมีส่วนก่อให้เกิดปัญหานี้และจะได้รับผลกระทบจากปัญหานี้ในที่สุด ประเทศไทยได้แสดงจุดยืนในความร่วมมือนี้โดยประกาศของนายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อปี ค.ศ. 2021 (COP26) ให้สัญญาว่าไทยจะบรรลุความเป็นกลางด้านคาร์บอน (carbon neutrality) ภายในปี ค.ศ. 2050 และการเป็นศูนย์โดยสุทธิในการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก (net zero emissions) ภายในปี ค.ศ. 2065

ประเด็นในขณะนี้คือไทยได้ทำตามสัญญาที่ให้ไว้กับประชาคมโลกแล้วแค่ไหนอย่างไร และเรามีความพร้อมที่จะเผชิญกับผลกระทบของภาวะโลกร้อนได้มากน้อยแค่ไหน นอกเหนือจากภัยธรรมชาติแล้ว ไทยยังต้องรับมือกับแรงกดดันและมาตรการของประเทศต่างๆ ที่บีบบังคับให้เราต้องดำเนินการอย่างจริงจังเพื่อลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก 

หนึ่งในมาตรการดังกล่าวคือ “กลไกการปรับคาร์บอนข้ามพรมแดน” หรือ Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) ของสหภาพยุโรป ซึ่งเริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคมปีนี้ CBAM คือกลไกที่ให้อำนาจรัฐบาลของประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปเก็บภาษีพิเศษกับสินค้านำเข้าจากประเทศนอกกลุ่ม โดยเริ่มที่สินค้าที่ใช้พลังงานค่อนข้างมากในการผลิต (และเป็นผลให้เกิดก๊าซเรือนกระจกหรือคาร์บอนค่อนข้างมากด้วย) ได้แก่ เหล็กและเหล็กกล้า อลูมิเนียม ซีเมนต์ ไฟฟ้า ไฮโดรเจน และปุ๋ย 

วัตถุประสงค์ของ CBAM คือการป้องกันไม่ให้เกิดปรากฏการณ์ “คาร์บอนรั่ว” หรือ carbon leakage ซึ่งเป็นกรณีที่ผู้ผลิตสินค้าในสหภาพยุโรปย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศอื่นเพื่อหลีกเลี่ยงมาตรฐานสิ่งแวดล้อมและการปลดปล่อยคาร์บอนที่เข้มงวดในสหภาพยุโรป และหันไปใช้มาตรฐานที่หย่อนยานกว่าในประเทศอื่น เพื่อลดต้นทุนการผลิต และเมื่อนำสินค้านี้เข้ามาขายในสหภาพยุโรป ก็จะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับผู้ผลิตสินค้าเดียวกันในสหภาพยุโรปเพราะผู้นำเข้าสามารถขายในราคาที่ต่ำกว่าผู้ผลิตในสหภาพยุโรปได้ กรณีนี้จึงเท่ากับเป็นการทำให้มาตรการลดการปลดปล่อยคาร์บอนมีจุดรั่วไหล คือเป็นการย้ายแหล่งการปลดปล่อยคาร์บอนจากสหภาพยุโรปไปยังประเทศนอกกลุ่ม ถือได้ว่าทำให้การควบคุมปริมาณคาร์บอนของโลกไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร

ในขั้นแรกของการคำนวณอัตราภาษีพิเศษ CBAM เพื่อลดปัญหาคาร์บอนรั่วดังกล่าว สหภาพยุโรปจะกำหนดให้ผู้นำเข้าสินค้าภายใต้กลไก CBAM เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับ “ปริมาณการปลดปล่อยคาร์บอนที่เกิดจากการผลิตสินค้านั้น (embedded emissions)”  ต่อจากนั้นก็จะนำปริมาณการปลดปล่อยคาร์บอนดังกล่าวมาเปรียบเทียบกับ “ปริมาณคาร์บอนที่สหภาพยุโรปยอมรับได้โดยไม่ต้องจ่ายภาษีพิเศษ (CBAM limit)”  หากปริมาณคาร์บอนจริงมากกว่าปริมาณคาร์บอนที่สหภาพยุโรปกำหนดไว้ ผู้นำเข้าก็จะต้องจ่ายภาษีพิเศษนี้โดยคำนวณจากผลคูณระหว่างส่วนต่างปริมาณคาร์บอนกับราคาคาร์บอนตามกลไก CBAM ส่วนราคาคาร์บอนตามกลไก CBAM นี้ ก็จะเท่ากับราคาของใบรับรองการลดคาร์บอน (carbon emissions allowances) ที่มีการซื้อขายในตลาดคาร์บอนของสหภาพยุโรปที่มีชื่อเรียกว่า EU Emissions Trading System (EU ETS) เท่าที่ผ่านมาใบรับรองนี้มีราคาซื้อขายขึ้นลงระหว่าง 50 ถึง 100 ยูโรต่อ 1 ตันของการปลดปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์    ในปัจจุบันราคาของใบรับรองนี้เท่ากับประมาณ 85 ยูโรต่อตัน CO2

ตัวอย่างเช่น สินค้าเหล็กกล้าของไทยที่จะถูกนำเข้าไปสหภาพยุโรปมีปริมาณการปลดปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ 1 ตันในกระบวนการผลิตเหล็กกล้าหนัก 1 ตัน ในขณะที่สหภาพยุโรปกำหนด CBAM limit ไว้ที่ 0.8 ตันคาร์บอนไดออกไซด์ต่อ 1 ตันเหล็กกล้า ทำให้ส่วนต่างปริมาณคาร์บอนไดออกไซด์ที่ต้องจ่ายภาษีพิเศษเท่ากับ 0.2 ตันคาร์บอนไดออกไซด์ต่อตันเหล็กกล้า การคำนวณภาษีพิเศษ CBAM ในกรณีนี้จึงเป็นการนำเอา 0.2 ตันคาร์บอนไดออกไซด์ไปคูณกับราคาของใบรับรองการลดคาร์บอนใน EU ETS  ซึ่งสมมุติให้เท่ากับ 85 ยูโรต่อตัน CO2  ได้ผลลัพธ์เป็นภาษีพิเศษ CBAM ที่ผู้นำเข้าจะต้องจ่ายเท่ากับ 17 ยูโรต่อตันเหล็กกล้า หรือตันละประมาณ 662 บาท (ตามอัตราแลกเปลี่ยนในปัจจุบัน) มีผลการศึกษาพบว่า CBAM จะทำให้เหล็กกล้าที่นำเข้าไปสหภาพยุโรปแพงขึ้น 5% – 15% ซึ่งน่าจะทำให้เหล็กกล้านำเข้ามีความสามารถในการแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญเมื่อเทียบกับเหล็กกล้าที่ผลิตในสหภาพยุโรป

ถึงแม้ว่าสหภาพยุโรปจะเริ่มใช้บังคับมาตรการ CBAM ในเดือนตุลาคมนี้ แต่ก็ยังไม่เก็บภาษีพิเศษ CBAM ไปจนถึงสิ้นปี ค.ศ. 2025 โดยในระหว่างนี้ได้กำหนดเป็นเงื่อนไขให้ผู้นำเข้าสินค้า 6 ชนิดดังกล่าวแสดงปริมาณการปลดปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ที่เกิดขึ้นจริงในการผลิต และจะเริ่มเก็บภาษีพิเศษ CBAM ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ค.ศ. 2026 เป็นต้นไป ดังนั้น ผู้ผลิตสินค้าที่ส่งออกไปตลาดสหภาพยุโรปจึงยังมีเวลาอีกสองปีกว่าที่จะเตรียมตัวและปรับตัวเพื่อรับมือกับมาตรการ CBAM

ในภาพรวมของการส่งออกจากไทยไปสหภาพยุโรป สินค้า 6 ชนิดที่อยู่ภายใต้ CBAM อาจมีมูลค่าไม่มากนัก คือในปีที่แล้วการส่งออกเหล็ก/เหล็กกล้าและอลูมิเนียมรวมกันจากไทยไปสหภาพยุโรปมีมูลค่าประมาณ 1.7 หมื่นล้านบาท หรือเพียง 2.1% ของการส่งออกทั้งหมดจากไทยไปสหภาพยุโรป ผลกระทบของ CBAM ที่มีต่อการส่งออกของไทยจึงยังไม่มาก แต่เชื่อกันว่าในอนาคตสหภาพยุโรปคงจะขยายการใช้บังคับ CBAM ให้ครอบคลุมจำนวนสินค้ามากขึ้น และประเทศอุตสาหกรรมอื่นๆ เช่น สหรัฐอเมริกา ก็มีแนวโน้มจะใช้เครื่องมือที่มีลักษณะและวัตถุประสงค์คล้ายกันกับ CBAM ด้วยในอนาคต ดังนั้น CBAM ของสหภาพยุโรป และมาตรการคล้ายกันในประเทศอื่นๆ น่าจะมีผลกระทบในทางลบต่อการส่งออกของไทยมากขึ้นตามเวลา

โดยหลักแล้ว ผู้ผลิตสินค้าที่จะไปขายในสหภาพยุโรปควรเตรียมการในช่วงเวลาสองปีข้างหน้านี้ในสองเรื่อง เรื่องแรกคือการคำนวณหาปริมาณการปลดปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์และก๊าซเรือนกระจกอื่นๆ ในกระบวนการผลิต รวมทั้งปริมาณและชนิดของพลังงาน (ทั้งที่เป็นเชื้อเพลิงฟอสซิลและพลังงานอื่นๆ) ที่ใช้ในการผลิตทั้งในทางตรงและทางอ้อม เรื่องที่สองคือการพัฒนาแผนที่จะลดการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เพิ่มการใช้พลังงานสะอาด และประหยัดพลังงานให้มากขึ้น เพื่อลดปริมาณคาร์บอนในการผลิตลงให้ใกล้กับ CBAM limit ของสหภาพยุโรป เพื่อจะได้ไม่ต้องจ่ายภาษีพิเศษ CBAM ในอัตราที่สูง

นอกจากภาคเอกชนที่เป็นผู้ผลิตสินค้าเหล่านี้จะต้องเตรียมรับมือกับ CBAM แล้ว ภาครัฐก็น่าจะมีส่วนช่วยผู้ประกอบการเอกชนให้ปรับตัวได้ดียิ่งขึ้น นโยบายและมาตรการของภาครัฐที่จะมุ่งสู่ความเป็นกลางด้านคาร์บอนและความยั่งยืนของธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จะทำให้ภาคเอกชนสามารถปรับตัวเพื่อลดการปล่อยคาร์บอนและการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลลงได้อย่างมีประสิทธิภาพและรวดเร็วมากขึ้น ตัวอย่างของนโยบายเหล่านี้ได้แก่ การส่งเสริมเศรษฐกิจ bio-circular-green (BCG economy) การเร่งรัดให้มีการตราพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การส่งเสริมพลังงานทดแทนที่เป็นพลังงานสะอาด การส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน การส่งเสริมให้มีการใช้และผลิตยานยนต์ไฟฟ้า และแผนการพัฒนาตลาดคาร์บอน นโยบายเหล่านี้มุ่งสู่ทิศทางที่ถูกต้องแล้ว แต่ที่น่าวิตกคืออัตราความเร็วในการขับเคลื่อนยังช้าเกินไป แผนพัฒนาพลังไฟฟ้าหรือ PDP (Power Development Plan) ล่าสุดกำหนดให้การผลิตไฟฟ้าของประเทศยังคงใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลมากกว่าครึ่งหนึ่งของเชื้อเพลิงทั้งหมดในปี พ.ศ. 2580 ในขณะที่อุตสาหกรรมเหล็กของไทยต้องใช้ไฟฟ้าในการผลิตมากถึง 60% ของพลังงานที่ใช้ทั้งหมด แล้วอย่างนี้เหล็กไทยจะปรับตัวสู้ภัย CBAM ได้ทันไหมเนี่ย

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ
ดร. พรายพล คุ้มทรัพย์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล