นโยบายต่างประเทศไทยในยุควิกฤตเชิงซ้อนวิกฤตถาวร

นโยบายต่างประเทศ คือนโยบายสาธารณะประเภทหนึ่ง คือผลผลิตของกระบวนการทางการเมือง ผลลัพท์ของการทำงานที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ขององคาพยพของระบบราชการ เช่นเดียวกับนโยบายสาธารณะทั้งหลายทั้งปวง

นโยบายต่างประเทศจะดีหรือไม่ ขึ้นอยู่กับการเมืองภายใน ขึ้นอยู่กับความเข้มแข็งภายในประเทศ หรือหากมองด้วยกรอบความคิดทฤษฎีก็คงตรงตามทฤษฎี Linkage Politics คือความเกี่ยวพันเชื่อมโยงกันระหว่างการเมืองภายในกับภายนอก แยกออกจากกันไม่ได้ 

ตรงกับคำกล่าวคลาสสิกที่ว่า “ การทูตเริ่มต้นที่บ้าน”  หรือ “ Diplomacy begins at home”การเมืองภายในต่อจากนี้ จึงจะเป็นตัวกำหนดทิศทางการต่างประเทศไทยระยะต่อไป 

ความจริงคือรัฐบาลใหม่ จะต้องเผชิญวิกฤตซ้อนวิกฤต ความตึงเครียดทั้งทางภูมิรัฐศาสตร์ (Geo-politics) และภูมิเศรษฐศาสตร์ (Geo-economics) ที่ทั้งสองส่วนเกี่ยวพันกันอย่างลึกลับซับซ้อนและสับสน มีการใช้เหตุผลทางความมั่นคงเพื่อผลทางเศรษฐกิจ และใช้เครื่องมือทางเศรษฐกิจเพื่อผลทางภูมิรัฐศาสตร์ทำให้การต่างประเทศยุคปัจจุบันเป็นเกมยาก ยากกว่ายุคใดๆ เพราะเทคโนโลยียุคดิจิทัลทำให้เกมการเมืองโลกเปลี่ยนแปลงได้อย่างรวดเร็วในชั่วพริบตา จึงเป็นเกมที่ต้องทำทุกอย่างแบบ “Everything Everywhere All At Once” ในแบบ 360 องศา จึงยากที่แม้แต่จะจัดลำดับความสำคัญ ยากที่จะเห็นทั้งต้นไม้และเห็นป่า ยากที่จะเห็นเกมทั้งกระดาน อาจยากยิ่งกว่าเล่นหมากรุกหลายมิติหลายกระดานในคราวเดียว

ความจริงใหม่ที่เห็นและเป็นไปคือโลกที่ไม่แน่นอน และเต็มไปด้วยความเสี่ยง คือโลกแบบวิฤตซ้อนวิกฤต วิกฤตเชิงซ้อนที่เรียกกันกว้างขวางว่า   Poly-crisis ที่อาจกลายเป็นวิกฤตถาวร Permacrisis ซึ่งสารพัดวิกฤตการณ์เวียนมาบรรจบกันกลายเป็นพายุใหญ่ที่ประกอบด้วย

1.  Competition การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจ (หรือ “Great Power Competition” คือการแข่งขันแบบ Strategic Rivalry หรือ Systemic Competition) ที่แม้การแข่งขันของมหาอำนาจเป็นเรื่องธรรมดา มีมาช้านาน  แต่การแข่งขันระหว่างจีน กับสหรัฐฯ ในปัจจุบัน นั้นเข้มข้นและตึงเครียด ส่งผลกระทบต่อทุกประเทศ จากการสู้กันทั้งด้วย Hard Power Soft Power Smart Power ใช้ทั้งเครื่องมือทางทหาร การทูต การเมืองเศรษฐกิจ และเทคโนโลยี จนเกิด Trade War, Tech War, CHIPS War, Cyber War ส่วนในทางเศรษฐกิจก็เกิดการพยายามที่จะแบ่งแยกโลกด้วยการ Decoupling, De-risking, Diversifying เพื่อลดการพึ่งพากันให้เหลือน้อย เพราะในโลกปัจจุบัน การพึ่งพาอาศัยกัน (interdependence) ได้ถูกทำให้กลายเป็นอาวุธ จากการแสวงประโยชน์จากความเปราะบางของอีกฝ่าย และสร้างความไม่มั่นคงให้แก่ผู้ที่พึ่งพาตน 

2.Conflict หรือ Armed Conflict ความขัดแย้ง โดยเฉพาะสงครามยูเครน 

ซึ่งสร้างผลกระทบมิใช่เฉพาะพื้นที่ Euro-Atlantic แต่สะเทือนทั่วโลก และยังไม่มีท่าทีว่าจะสิ้นสุด และมีแนวโน้มดำเนินต่อไป โดยที่ผ่านมายังไม่มี credible negotiations สถานการณ์จึงจะกลายเป็นสงครามยืดเยื้อ “war of attrition” จะกลายเป็นสงครามตัวแทน  (proxy war) ระหว่าง สหรัฐฯ และ NATO กับรัสเซีย และพันธมิตร เช่น เบลารุสซึ่งได้ทำให้เกิดการแข่งขันกันทางการพัฒนาอาวุธ การทำ Hybrid Warfare โดยใช้ทุกอย่างเป็นอาวุธ  (Weaponization of Everything)  รวมทั้งอาหาร พลังงาน เศรษฐกิจ การค้า การลงทุน เทคโนโลยี ข่าวสาร และ Cyberspace ที่โลกได้แต่หวังว่า จะไม่ลุกลามนำไปสู่สงครามนิวเคลียร์และสงครามโลกครั้งที่สาม

3. Cost of Living Crisis ซึ่งเกิดขึ้นทั้งในประเทศรวย และประเทศจน จากสถานการณ์โควิด และสงครามยูเครนเป็นปัจจัยใหญ่ที่ทำให้ราคาอาหาร ราคาพลังงานที่เพิ่มสูง ทำให้ inflation พุ่งสูง และประเทศจนประเทศกำลังพัฒนามีปัญหาหนี้สินล้นพ้น (debt crisis) รวมทั้งการคว่ำบาตรต่างๆ ทำให้เกิดปัญหากับ Supply Chain เช่น น้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ ธัญพืช ทำให้ค่าพลังงาน ค่าครองชีพพุ่งสูง

4. Climate Change Crisis ที่น่าจะเป็นภัยร้ายแรงที่สุด (existential threat) ของชาวโลกแต่ถูกสงครามยูเครนบดบังไว้ในช่วงที่ผ่านมา และทำให้เกิดคำถามต่อไปว่า หากสองมหาอำนาจไม่ร่วมมือกัน จะทำตามเป้าหมายของ Paris Agreement เป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอน และ Net Zero Emission ได้ทันหรือไม่ จะทำ Clean Energy Transition ทำ Green Economy ได้หรือ โดยเฉพาะในหมู่ประเทศกำลังพัฒนาและยากจน

การที่จะต้องเผชิญ บริหารจัดการวิกฤตข้างต้นแบบ Everything Everywhere All At Once ย่อมเป็นงานยาก  กระบวนทัศน์หลักที่ใช้มานานในนโยบายต่างประเทศไทย คือการรักษาความสมดุลมุ่งผลลัพท์และยึดความสามารถที่จะปฏิบัติได้และความยืดหยุ่น (Balance, Pragmatism, Flexibility) ในทางหลักการจะยังคงใช้ได้ต่อไป แต่สิ่งที่ควร Reconsider เพื่อให้นโยบายต่างประเทศหลังจากนี้เป็นอิสระและแข็งขันน่าจะได้แก่

1.การไม่เลือกข้างแต่ต้องมีจุดยืน We will not take sides but take a stand โดยไม่เลือกข้างระหว่างจีน และสหรัฐฯ เพราะต่างสำคัญต่อไทย แต่แม้ไม่เลือกข้างก็ต้องมีจุดยืน  โดยเฉพาะการยึดหลักการของกฎบัตรสหประชาชาติ และกฎหมายระหว่างประเทศ     

2.กระจายความเสี่ยง  ใช้ hedging strategy หรือ Sectoral Hedging  แยกประเด็น ให้น้ำหนักแต่ละฝ่ายในแต่ละประเด็นตามผลประโยชน์ ทั้งนี้เพื่อให้การดำเนินนโยบายมีความเป็นอิสระ ไม่ตกเป็นเบี้ยล่าง ไม่พึ่งพิงพึ่งพามหาอำนาจฝ่ายเดียวจนตกอยู่ในสภาวะไร้ทางเลือก คือเป็นอิสระทางยุทธศาสตร์ แต่ไม่ปิดกั้นความร่วมมือ ไม่พึ่งพิงทั้ง Pax-Sinica หรือ Pax-Americana แต่ใช้ประโยชน์จากทั้งสองฝ่าย จากทั้ง Belt and Road Initiative (BRI) และ Indo-Pacific Economic Framework (IPEF) และจากทั้ง US-Mekong Partnership และจาก Lancang-Mekong Cooperation เป็นต้น

3.ใช้แนวทาง Multi-alignment แสวงหาความร่วมมือหลากหลายแกน จากสภาพการณ์ โลกแบบ  Multipolar ที่นอกจากขั้วสหรัฐฯ และขั้วจีนแล้ว ยังมีขั้วของกลุ่มประเทศที่ไม่เลือกข้าง ที่ไม่ต้องการติดหล่มความขัดแย้ง สหรัฐฯ -จีน รัสเซีย แต่กระจายความเสี่ยง แสวงประโยชน์จากทั้งสองข้าง และสร้างโอกาสจากการแข่งขันของทั้งสองฝ่าย ประเทศกลุ่มนี้ได้แก่ อินเดีย บราซิล ตุรกี แอฟริกาใต้ ซาอุดีอาระเบีย และอินโดนีเซีย เป็นต้น 

4.Reassert บทบาทไทยในอาเซียนยึดแนวคิด “ASEAN Centrality” อย่างแข็งขัน ซึ่งยังเป็นที่ยอมรับ ทั้งสหรัฐฯ EU กลุ่ม G7 G20 ที่สนับสนุนแนวทางนี้ และทุกครั้งเมื่อพูดถึงสถานการณ์ใน Indo Pacific ก็จะต้องชู ASEAN Outlook on the Indo Pacific (AOIP) เป็นหลักการสำคัญ

5.สนับสนุน Global South ไทยควรเพิ่มบทบาทสนับสนุน  เพิ่มปากเสียงให้แก่ประเทศโลกใต้ (Global South)  สนับสนุนวาระของประเทศเหล่านี้ ที่นับวันมีบทบาทและเสียงดังเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในด้าน Climate Change การเปลี่ยนผ่าน Energy Transition ไปสู่ Clean Energy รวมทั้งในการปฏิรูป UN โดยเฉพาะการขยายจำนวนสมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) โดยให้มีตัวแทนจาก Global South ร่วมอยู่ด้วย 

6.Rethink นโยบายเรื่องเมียนมาในขณะนี้ ไม่มีปัญหาใดในอาเซียนสำคัญเท่ากับปัญหาเมียนมาในสายตาโลก และหลายฝ่ายหวังให้ไทยมีบทบาทในการแก้ไขปัญหา ซึ่งจำเป็นต้องทบทวนและประเมินว่า การดำเนินนโยบายที่ผ่านมานั้น มีต้นทุน มีราคา ได้คุ้มเสียหรือไม่ สุ่มเสี่ยงจนไปคนละทางกับอาเซียนหรือไม่ มีการประสานงานทำความเข้าใจกับประเทศอาเซียนด้วยกันเพียงพอหรือไม่ 

การเผชิญหน้าทางภูมิรัฐศาสตร์จากการแข่งขันของมหาอำนาจ ในกรอบของ Indo-Pacific ของสหรัฐฯ หรือ BRI ของจีน หรือในแง่ของ ASEAN ของ Mekong Subregion หรือ Mainland Southeast Asia ก็ตาม  รัฐบาลใหม่จะพาไทยฝ่าพายุทั้งหลายไปอย่างไร นี่คือโจทย์ใหญ่ 

บทความคอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ สําหรับ
วันพุธที่ 19 กรกฎาคม
ดร ชัยยงค์ สัจจิพานนท์
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล