การดำเนินนโยบายสาธารณะควรเป็นอย่างไรในระบบเศรษฐกิจที่มีความหลากหลาย

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะในภูมิภาคแอฟริกาใต้ทะเลทรายซาฮารา (Sub-Saharan Africa) ส่งเสริมการเกษตรแบบประณีต (Intensification) โดยแนะนำให้เกษตรกรผสมสูตรปุ๋ยที่ผ่านการวิจัยแล้วว่าสามารถเพิ่มผลผลิตต่อไร่ได้มากที่สุด ผลปรากฎว่าปุ๋ยสูตรสำเร็จกลับล้มเหลว ไม่สามารถเพิ่มผลผลิตต่อไร่ได้ตามคาด งานวิจัยของ Arouna Michler Yergo and Saito (2020) อภิปรายว่าผู้ดำเนินนโยบายวิจัยสูตรปุ๋ยโดยไม่คำนึงถึงพันธุ์พืช และสภาพดินที่แตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่ ปุ๋ยสูตรสำเร็จจึงล้มเหลว

แต่ละภูมิภาคของไทยก็มีบริบททางการเกษตรแตกต่างกันไปไม่น้อยไปกว่าแอฟริกาใต้ ยกตัวอย่างเช่น ดินทางภาคเหนือของไทยมีความเป็นกรดสูง เพราะแร่ธาตุที่ไม่เป็นกรดถูกชะล้างออกไป ขณะที่ดินทางภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีความเค็ม เกลือจะส่งผลให้พืชขาดน้ำ ทำให้ได้ผลผลิตน้อย จะเห็นได้ว่าปัญหาทางการเกษตรเปลี่ยนไปตามบริบทและความท้าทายเฉพาะของแต่ละพื้นที่

ปัญหาที่หลากหลายมีทางออกเฉพาะของตัวเอง คนท้องถิ่นในภาคเหนือจะเติมปูนมาร์ล หรือปูนขาวที่มีสภาพเป็นด่าง เพื่อลดความเป็นกรดของดิน ขณะที่คนท้องถิ่นในภาคตะวันออกเฉียงเหนือเติมแกลบ หรือไถกลบพืชปุ๋ยสดเพื่อลดความเค็มของดิน จะเห็นได้ว่าการดำเนินนโยบายส่งเสริมการเกษตรควรขับเคลื่อนจากระดับท้องถิ่น จึงจะสัมฤทธิ์ผล 

ในความเป็นจริงแล้ว แต่ละภูมิภาคของไทยมีความแตกต่างทั้งในแง่ของโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม ประชากร และวิถีชีวิตที่เปลี่ยนไปตามประวัติศาสตร์ บริบท และเงื่อนไขเฉพาะของแต่ละพื้นที่ การดำเนินนโยบายเพื่อตอบโจทย์ปัญหาสาธารณะในระดับท้องถิ่นจึงต้องอาศัยความรู้ ความเข้าใจในบริบทของท้องถิ่น ออกแบบนโยบายสาธารณะโดยคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของเศรษฐกิจและสังคม ดำเนินนโยบายให้สอดคล้องกับวิถีชีวิตของคนท้องถิ่น 

ในทางเศรษฐศาสตร์ ผู้ดำเนินนโยบายจากส่วนกลางจะ ‘กระจายอำนาจ (Decentralize)’ โดยแบ่งบทบาท อำนาจและทรัพยากรให้ผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นรับผิดชอบดูแลการจัดสรรทรัพยากรสาธารณะ และแก้ปัญหาเศรษฐกิจสาธารณะ ณ ระดับท้องถิ่น เช่น การก่อสร้างและบำรุงรักษาระบบสาธารณูปโภคในระดับท้องถิ่น การส่งเสริมคุณภาพชีวิตของคนท้องถิ่น บทบาทที่ผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นได้รับจะมีขอบเขตและผลกระทบเฉพาะภายในพื้นที่ของตน ในขณะที่ผู้ดำเนินนโยบายจากส่วนกลางจะรับผิดชอบดูแลนโยบายสาธารณะที่ส่งผลกระทบต่อคนส่วนใหญ่ในประเทศ เช่น การวางแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของทั้งประเทศ

สำหรับไทย เรามีระบบการกระจายอำนาจ 2 ระบบทำงานคู่กัน ได้แก่ 1. ระบบแบ่งอำนาจ (Deconcentration) โดยผู้ดำเนินนโยบายจากส่วนกลางจะแต่งตั้งและแบ่งอำนาจให้กับผู้ว่าราชการ (ปลัดอำเภอ) ลงมาบริหารนโยบายสาธารณะในแต่ละจังหวัด (อำเภอ) 2. ระบบกระจายอำนาจ (Decentralization) ให้กับเทศบาลเมือง ตำบลและนคร สมาชิกสภาเทศบาลทั้งสามแบบมาจากการเลือกตั้งท้องถิ่น 

อย่างไรก็ดี เมื่อเปรียบเทียบการใช้จ่ายงบประมาณของผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นของไทยกับต่างประเทศ จะพบว่าผู้ดำเนินนโยบายระดับท้องถิ่นของไทยยังมีบทบาทในการบริหารนโยบายสาธารณะค่อนข้างน้อย โดยในปีงบประมาณ 2565 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้จ่ายงบประมาณไปเพียง 636,492 ล้านบาทหรือคิดเป็น 20% ของรายจ่ายรวมของภาครัฐเท่านั้น ต่ำกว่าประเทศในภูมิภาคที่มีความหลากหลายเชิงพื้นที่ทั้งในมิติทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมเหมือนไทย เช่น ญี่ปุ่น (40%, 2020) และเกาหลีใต้ (46%, 2020)

เหตุใดผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจากส่วนกลางของไทยยังไม่สามารถกระจายอำนาจออกไปได้มากเท่าประเทศพัฒนาแล้วที่มีความหลากหลายเชิงโครงสร้างเหมือนกัน? OECD (2019) อภิปรายว่าผู้ดำเนินนโยบายจากส่วนกลางอาจประสบปัญหาความไม่สมบูรณ์ข่าวสาร สร้างความท้าทายในการกระจายอำนาจ 2 ประการ

• ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจากส่วนกลางเข้าไม่ถึงข้อมูลข่าวสารที่ระบุถึงประสิทธิภาพและผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่น รวมทั้งไม่สามารถติดตามตรวจสอบได้หากมีการทุจริตเกิดขึ้น
• ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจากส่วนกลางเข้าไม่ถึงข้อมูลข่าวสารที่ระบุว่าผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นมีทรัพยากร หรือบุคลากรที่มีองค์ความรู้ ทักษะและประสบการณ์เพียงพอต่อการบริหารนโยบายสาธารณะ จึงไม่สามารถสนับสนุนผู้ดำเนินนโยบายท้องถิ่นได้เต็มที่

ในความเป็นจริงแล้ว ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะในระดับท้องถิ่นรวมถึงคนท้องถิ่นมีความรู้ความสามารถ และมีศักยภาพในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะจากท้องถิ่น ดังเห็นได้จากตัวอย่างของ ‘ขอนแก่นโมเดล’ ที่ขับเคลื่อนการพัฒนาเมืองอัจฉริยะตัวอย่างของไทย หรือการพัฒนาแหล่งน้ำขนาดเล็กในพื้นที่สูงและสลับที่ราบเชิงเขาในจังหวัดน่าน ทุนมนุษย์จึงไม่ใช่ปัญหา ปัญหาที่แท้จริงคือความไม่สมบูรณ์ข่าวสาร 

ปัจจุบัน ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะสามารถใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีดิจิทัลและข้อมูลข่าวสารเพื่อแก้ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูล และเพิ่มประสิทธิผลของการดำเนินนโยบายสาธารณะได้ ดังนี้

ประการแรก คือ การสร้างและใช้ประโยชน์จากข้อมูลและเทคโนโลยีดิจิทัลในการออกแบบและดำเนินนโยบายสาธารณะ จากตัวอย่างการให้คำแนะนำแก่เกษตรกรในภูมิภาคแอฟริกา Arouna Michler Yergo and Saito (2020) ทำการทดลองแบบ Randomized Control Trial เพื่อประเมินผลสัมฤทธิ์ของของ Mobile Application ที่สร้างขึ้นเพื่อให้คำแนะนำในการผสมสูตรปุ๋ยที่ออกแบบเฉพาะสำหรับเกษตรกรแต่ละราย ผลการทดลองพบว่าเกษตรกรที่เพาะปลูกตามคำแนะนำได้ผลผลิตเพิ่มขึ้น 7% และได้กำไรเพิ่มขึ้น 10% จากปริมาณปุ๋ยเท่าเดิม

ประการที่สอง คือ การแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับประเทศ-ท้องถิ่น เพื่อสนับสนุนการตัดสินใจเชิงนโยบาย ร่วมกันพัฒนาโครงการสาธารณะ ทั้งนี้ ในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้วยข้อมมูลข่าวสาร ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจำเป็นต้องลงทุนพัฒนาเครื่องมือที่สนับสนุนการประสานงานระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับ ณ ต่างๆ เช่น การสร้างแพลตฟอร์มเพื่อสนับสนุนการสื่อสารระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะ ณ ระดับต่างๆ

ประการที่สาม การสนับสนุนให้คนท้องถิ่นมีส่วนร่วมกับการดำเนินนโยบายสาธารณะ โดยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับแผนงาน งบประมาณและความก้าวหน้าของโครงการ เพื่อให้คนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบการทำงานของผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะในระดับท้องถิ่น

นอกจากนี้ ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะในระดับท้องถิ่นควรประสานความร่วมมือกับภาคเอกชนและมหาวิทยาลัยในการออกแบบนโยบายสาธารณะ เพื่อให้คนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมาย และวิธีการดำเนินนโยบายที่สอดคล้องกับความต้องการและบริบทของท้องถิ่น ปัจจุบันมีเทคโนโลยีแพลตฟอร์มที่สนับสนุนให้คนท้องถิ่นมีส่วนร่วมกับการแก้ปัญหาเศรษฐกิจสาธารณะ เช่น รัฐบาลท้องถิ่นเมือง Wichita รัฐ Kansus ใช้แพลตฟอร์ม citizenlab ในการรับฟังความคิดเห็นของคนท้องถิ่นเพื่อแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อย การสื่อสารทำให้ทราบว่าผู้มีรายได้น้อยไม่ได้ต้องการบ้านใหม่ แต่ต้องการเงินสนับสนุนเพื่อซ่อมแซมบ้านหลังเดิม รัฐบาลท้องถิ่นจึงสามารถแก้ปัญหาได้อย่างตรงจุด 

ผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะระดับท้องถิ่นเป็นองค์ประกอบสำคัญที่เพิ่มประสิทธิภาพและผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินนโยบายสาธารณะ การสนับสนุนให้เกิดการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารระหว่างผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะ ณ ระดับต่างๆ และระหว่างผู้ดำเนินนโยบายกับประชาชน จะช่วยปลดล็อกศักยภาพการเติบโตของท้องถิ่น ซึ่งจะเป็นรากฐานที่เข้มแข็งของการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนและทั่วถึงกว่าที่ผ่านมา

สมประวิณ มันประเสริฐ 

รองผู้จัดการใหญ่ ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร กลุ่มงานกลยุทธ์องค์กร

และรองผู้จัดการใหญ่ ประธานเจ้าหน้าที่บริหารกลุ่มงาน Economic Intelligence Center (EIC)