นโยบายข้าวไทยทางเลือกไหนที่ตอบโจทย์

ข้าวเป็นพืชเศรษฐกิจที่สำคัญของประเทศไทยมาอย่างยาวนาน และเกี่ยวข้องกับชาวนาจำนวนมากถึง 4 ล้านครัวเรือน รวมทั้งสามารถสร้างรายได้ให้กับประเทศในแต่ละปีกว่าแสนล้านบาท อย่างไรก็ดี ชาวนายังประสบกับความเสี่ยงทั้งด้านการผลิตและด้านตลาด โดยด้านการผลิตชาวนาส่วนใหญ่ยังพึ่งพาน้ำฝนตามธรรมชาติ เนื่องจากมีพื้นที่ชลประทานเพียง 15 ล้านไร่ เทียบกับพื้นที่ทำนา 68 ล้านไร่ หรือประมาณ 1 ใน 5 ของพื้นที่ทำนาทั้งหมด ทำให้ในแต่ละปีผลผลิตข้าวมีความไม่แน่นอน กล่าวคือ ปีใดที่ฝนฟ้าเป็นใจตกในช่วงที่ข้าวต้องการน้ำ และมีการกระจายตัวของฝนดี ในปีนั้นชาวนาก็จะมีผลผลิตออกมามากกว่าปกติ และปีใดที่ฝนฟ้าไม่เอื้ออำนวยผลผลิตข้าวก็ออกมาน้อยกว่าปกติ ทำให้รายได้ของชาวนาไม่มีความแน่นอน ในขณะที่ต้นทุนการผลิตค่อนข้างสูง โดยเฉพาะค่าแรงงานและปุ๋ยเคมี นอกจากปัญหาผลผลิตข้าวไม่แน่นอนและต้นทุนการผลิตสูงแล้ว ชาวนายังเผชิญกับปัญหาสำคัญอีกประการคือราคาข้าวก็มีความผันผวนค่อนข้างสูง เนื่องจากราคาข้าวถูกกำหนดจากกลไกราคาสินค้าธัญพืชของโลกด้วย หากพื้นที่เพาะปลูกธัญพืชของโลกได้ผลผลิตออกมามากก็จะส่งผลให้ราคาข้าวในประเทศไทยต่ำลง และในทางกลับกันถ้าปีใดผลผลิตธัญพืชโลกได้รับความเสียหาย ก็จะส่งให้ราคาข้าวไทยมีราคาสูงขึ้น และมักจะเป็นวัฎจักรเช่นนี้มาโดยตลอด

การปล่อยให้ระบบการผลิตและราคาข้าวเป็นไปตามกลไกตลาดทำให้ชาวนาส่วนใหญ่ของไทยปรับตัวไม่ทันโดยเฉพาะชาวนารายย่อยๆและชาวนาที่ปลูกข้าวได้เพียงฤดูกาลเดียวสุดท้ายก็จะไปก่อหนี้ นโยบายข้าวจึงมีความสำคัญที่จะพยุงและบรรเทาผลกระทบให้กับชาวนา ที่ผ่านมานโยบายข้าวมีความพยายามยกระดับรายได้ของชาวนาไม่ว่าจะเป็นการประกันราคาการพยุงราคาหรือการรับจำนำซึ่งนโยบายดังกล่าวล้วนแล้วแต่เป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าสามารถแก้ไขปัญหาให้กับชาวนาเพียงในระยะสั้นแต่ไม่สามารถยกระดับรายได้ของชาวนาได้ในระยะยาวเพื่อให้เกิดความยั่งยืน  และยังเป็นภาระของภาครัฐที่ต้องจัดสรรงบประมาณจำนวนไม่น้อยปีละหลักแสนล้านบาท เพื่อเข้าแทรกแซงกลไกตลาดในทุกฤดูการผลิต ดังนั้น นโยบายข้าวเพื่อยกระดับรายได้ของชาวนาจึงควรแก้ไขที่ต้นเหตุทั้งด้านการผลิตและด้านตลาดควบคู่กันไป เพื่อยกระดับรายได้ของชาวนาให้สูงขึ้นในระยะยาว

สำหรับนโยบายด้านการผลิต ควรมุ่งเน้นที่การเพิ่มผลผลิตต่อไร่ หรือลดต้นทุนการผลิต หรือทั้งเพิ่มผลผลิตต่อไร่และลดต้นทุนการผลิตไปพร้อม ๆ กัน สำหรับการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ ประการแรก คือ การขยายพื้นที่ชลประทาน เนื่องจากการเพาะปลูกพืชต่างก็ต้องอาศัยน้ำ แต่วัตถุประสงค์ของการชลประทานและคงไม่ใช่เพื่อปลูกข้าวเพียงอย่างเดียว แต่ต้องการสนับสนุนให้ชาวนามีน้ำเพื่อมีทางเลือกในการเพาะปลูกพืชชนิดอื่นๆเพิ่มขึ้น เช่น ผัก ผลไม้ ร่วมกับการทำนา และพืชที่มีมูลค่าสูง ๆ ทำให้เกิดการเกษตรแบบผสมผสาน ซึ่งจะลดการพึ่งพารายได้จากการทำนาเพียงอย่างเดียว ทั้งนี้  ควรมีแผนขยายพื้นที่ชลประทานอย่างค่อยเป็นค่อยไป และก็คงไม่ใช่มุ่งเน้นทำชลประทานด้วยเงินงบประมาณมหาศาลในปีเดียว ส่วนรูปแบบการชลประทานก็ขึ้นอยู่กับสภาพพื้นที่ว่าจะเป็นแบบคลองส่ง หรือแบบท่อ หรือผสมผสานกันทั้ง 2 แบบเพื่อส่งน้ำไปสู่ปลายทางได้อย่างเหมาะสมในแต่ละฤดูกาล และสอดคล้องกับปริมาณน้ำฝนในแต่ละปี

การเพิ่มผลผลิตต่อไร่ประการที่สอง คือ  การพัฒนาพันธุ์ข้าว พันธุ์ข้าวแต่ละพันธุ์ก็มีความทนทานต่อสภาพลมฟ้าอากาศและศัตรูพืชไม่เท่ากัน และข้าวแต่ละพันธุ์ตลาดในประเทศและต่างประเทศก็มี

ความต้องการแตกต่างกัน การพัฒนาพันธุ์ข้าวอย่างต่อเนื่อง จึงจะเป็นอีกหัวใจหนึ่งที่จะทำให้ชาวนามีผลผลิตต่อไร่มากขึ้นและมีชนิดข้าวที่ตอบสนองความต้องการของผู้บริโภคได้หลากหลายขึ้น ปัจจุบันการพัฒนาพันธุ์ข้าวแต่ละพันธุ์ใช้เวลาเกือบสิบปีและเป็นการพัฒนาพันธุ์โดยภาครัฐเพียงอย่างเดียว หากจะให้มีการพัฒนาพันธุ์ที่เร็วขึ้นจึงควรสนับสนุนให้ภาคเอกชนเข้ามาพัฒนาพันธุ์ได้เองคู่ขนานไปกับภาครัฐและปรับกฎระเบียบในตรวจสอบและการประกาศใช้พันธุ์ให้รวดเร็วขึ้น ส่งเหล่านี้จะช่วยให้ผลผลิตต่อไร่ข้าวของประเทศไทยเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด

 ในการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ประการที่สาม คือ การเตรียมดินและปรับคุณภาพดินที่ดี ซึ่งในปัจจุบันชาวนามีต้นทุนแรงงานค่อนข้างสูงและขาดแคลน การใช้เครื่องจักร เช่น รถแทรกเตอร์เพื่อใช้ในการเตรียมดิน จะทำให้แก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงานได้และยังจะทำให้การเตรียมดินมีคุณภาพเหมาะสมกับการเพาะปลูกมากขึ้น เช่น การปลูกพืชบำรุงดินหลังฤดูทำนาแล้วไถกลบ ก็จะช่วยลดต้นทุนการใช้ปุ๋ยเคมี

แต่ต้นทุนการซื้อเครื่องจักร ราคายังค่อนข้างสูง การรวมกลุ่มเพื่อใช้งานร่วมกัน มีโอกาสค่อนข้างยากเนื่องจากชาวนามีความต้องการใช้ในช่วงเวลาตรงกัน การลงทุนผลิตเครื่องจักรกลที่มีราคาต่ำเพื่อจำหน่ายแก่เกษตรกรจึงเป็นอีกแนวทางหนึ่ง เพื่อให้เกษตรกรเข้าถึงเทคโนโลยีในราคาที่ไม่สูงเกินไป ก็จะช่วยเพิ่มผลิตภาพใน
การผลิตของเกษตรกรได้

ส่วนการยกระดับรายได้ชาวนาโดยใช้นโยบายด้านตลาด หากมองอย่างผิวเผิน การลดปริมาณการผลิตลงจะสามารถทำให้ราคาสูงขึ้นได้ แต่สำหรับสินค้าข้าว เป็นสินค้าที่มีสินค้าอื่นทดแทนได้ เช่น การใช้แป้งข้าวสาลีแทนแป้งข้าวเจ้า การใช้แป้งข้าวโพดแทนแป้งข้าวเจ้า เป็นต้น ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะเป็นประเทศผู้ส่งออกรายใหญ่อันดับต้น ๆ ของโลก แต่ราคาสินค้ากลับถูกกำหนดจากตลาดต่างประเทศ และไม่สามารถกำหนดราคาข้าวในตลาดโลกได้เอง การยกระดับราคาข้าวจึงควรเป็นการเพิ่มความต้องการหรือหาตลาดให้มากขึ้นโดยเฉพาะตลาดต่างประเทศ ซึ่งเป็นความท้าทายค่อนข้างสูงที่จะทำให้หลายประเทศหันมาบริโภคข้าว ใช้แป้งข้าวเจ้า หรือสั่งผลิตผลิตภัณฑ์ข้าวมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นข้าวอินทรีย์ ข้าวพื้นนุ่ม ข้าวพื้นแข็ง หรือแม้กระทั่งการผลิตเครื่องสำอางจากผลิตภัณฑ์ข้าว 

แนวทางในการขยายตลาดข้าวต่างประเทศ จะเป็นการบูรณาการกลยุทธ์หลายรูปแบบทั้งการเจรจาทางการค้าระหว่างประเทศ การออกงานแสดงสินค้าในต่างประเทศ หรือแม้กระทั่งการสนับสนุนการบริโภคอาหารไทยกับข้าวไทยในช่องทางโซเซียลที่เป็นภาษาไทยและภาษาต่างประเทศหรือการสร้างภาพยนตร์ที่แทรกการรับประทานอาหารกับข้าวเกรดฟรีเมี่ยมของไทย เพื่อให้เกิดกระแสความนิยมในต่างประเทศเช่นเดียวกับอาหารญี่ปุ่น หรือเกาหลี เป็นต้น

สิ่งสำคัญอีกประการหนึ่งคือ การปรับตัวของชาวนาเพื่อเข้าสู่มาตรฐานของตลาดต่างประเทศ การสร้างมาตรฐานของไทยเพื่อไปขายยังต่างประเทศถือว่าเป็นสิ่งที่ดี และหากสร้างได้สำเร็จก็จะทำให้ต้นทุนในการใช้มาตรฐานของไทยไม่สูง แต่อย่างไรก็ดีในระยะแรกหากต้องการขยายตลาดไปต่างประเทศ เราก็ควรใช้มาตรฐานของต่างประเทศไปก่อน เพื่อให้ชาวนามั่นใจว่าเมื่อลงทุนปลูกข้าวแล้วผลผลิตจะสามารถส่งออกไปจำหน่ายในต่างประเทศปลายทางได้จริง ๆ 

ทางเลือกแนวนโยบายข้าวของไทยที่จะตอบโจทย์จึงควรมุ่งเน้นที่นโยบายในระยะยาวเป็นสำคัญโดยจะค่อยๆทยอยลดนโยบายในระยะสั้นจากการใช้เงินอุดหนุนผ่านกลไกการแทรกแซงตลาดลงแต่จะใช้นโยบายตลาดต่างประเทศนำการผลิตเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของตลาดต่างประเทศที่มีความหลากหลาย และสร้างผลิตภัณฑ์ที่มุ่งเน้นไปยังตลาดพรีเมี่ยมและขยายการบริโภคไปยังผู้บริโภคชาติต่าง ๆทั่วโลก โดยมีกระบวนการผลิตที่มีประสิทธิภาพต้นทุนต่ำเพื่อให้สามารถแข่งขันในเวทีต่างประเทศ ซึ่งหากมองภาพออกไปข้างหน้าเราก็จะเห็นชาวนาไทยมีระดับรายได้และคุณภาพชีวิตที่ดีได้อย่างต่อเนื่องและยั่งยืน

บทความคอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ

ปราณีต โชติกีรติเวช

ณภัทร พัฒนปรีชา