ปัญหาของระบบบำนาญฝรั่งเศส: บทเรียนของไทย     

ทำไมแผนการปฏิรูประบบบำนาญเพื่อการเกษียณอายุที่ 62 ปีเป็น 64 ปี จึงถูกคนวัยทำงานและสหภาพแรงงานในฝรั่งเศสประท้วงต่อต้านอย่างหนัก

คำตอบก็คือว่า ระบบการเกษียณอายุของสาธารณรัฐฝรั่งเศสนั้น เป็นระบบที่ให้ประชาชนวัยทำงาน

ส่งเงินสมทบเข้ากองทุนเพื่อประโยชน์ของการเกษียณอายุของคนสูงอายุกว่า และคาดหวังว่าตนเองจะมีสิทธิที่จะได้เงินบำนาญเมื่อถึงวัยเกษียณเช่นกัน ดังนั้นผู้ที่เข้าร่วมประท้วงนัดหยุดงานก็เพราะว่า พวกเขาเป็นผู้ทำงานส่งเงินเข้ากองทุนเพื่อการเกษียณตามที่รัฐกำหนดไว้เพื่อประโยชน์ของคนที่ได้เกษียณไปก่อนแล้ว แต่การปฏิรูประบบบบำนาญ ทำให้พวกเขาต้องทำงานยาวนานหลายปีมากขึ้นเพียงเพื่อประโยชน์ของคนที่เกษียณไปแล้ว (ในขณะที่ตนเองกลับได้ประโยชน์น้อยลง เพราะถูกทำให้ต้องเกษียณช้าลง)

ทั้งนี้รัฐบาลฝรั่งเศสก็ได้เคยปรับอายุเกษียณจาก 60 ปีเป็น 62 ปีไปแล้วครั้งหนึ่งในปี พ.ศ.2553 (โดยให้มีการค่อย ๆ ขยายเวลาเพิ่มจนครบ 2 ปีทั้งระบบไปเมื่อ พ.ศ.2561) ดังนั้นการปฏิรูปครั้ง (ที่สอง) นี้ จึงยิ่งทวีความไม่พอใจมากยิ่งขึ้นเมื่อรัฐบาลปรับอายุเกษียณเพิ่มจาก 62 ปีเป็น  64 ปี การประท้วงของชาวฝรั่งเศสในวัยทำงานจึงเพิ่มความรุนแรงมากขึ้นเมื่อประธานาธิบดีมาครงประกาศเมื่อวันที่ 16 มีนาคมว่า จะใช้อำนาจบริหารสั่งประกาศใช้กฎหมายปฏิรูประบบบำนาญในปลายปีนี้โดยไม่ผ่านที่ประชุมรัฐสภา

เหตุผลที่มาครงจำต้องเดินหน้าปฏิรูปในครั้งนี้แม้ต้องเจอกับการต่อต้านอย่างหนัก ก็เพราะว่า

(1) ประเทศฝรั่งเศสได้เข้าสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุแล้ว โดยมีตัวเลขสัดส่วนของจำนวนประชาชนวัยเกษียณต่อประชากรวัยทำงานที่สูงมากขึ้นเรื่อย ๆ จนถึงกับสั่นคลอนกองทุนเพื่อการเกษียณอายุของฝรั่งเศส เพราะคาดว่าการขาดดุลของกองทุนเพื่อการเกษียณที่มีอยู่ราวปีละ 50,000 ล้านยูโรในปี พ.ศ. 2563 นั้น จะมีการขาดดุลเพิ่มขึ้นเป็นปีละ 100,000 ล้านยูโรในปี พ.ศ. 2593 ได้[i] ดังนั้นในมุมมองของรัฐบาลฝรั่งเศสแล้ว จึงจำต้องขยายเวลาทำงานให้ยาวนานมากขึ้น หากภาครัฐไม่ต้องการจะลดเงินบำนาญของผู้เกษียณอายุ และ/หรือ ให้คนวัยทำงานต้องจ่ายเงินเข้ากองทุนเพื่อการเกษียณมากขึ้นนั่นเอง

(2) ระบบบำนาญของฝรั่งเศสให้ผลประโยชน์ที่ค่อนข้างดีสำหรับผู้เกษียณอายุเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ โดยพิจารณาได้จากมาตรฐานการครองชีพที่สูงแม้ภายหลังจากการเกษียณอายุแล้ว ซึ่งสามารถคำนวณได้จากค่าร้อยละของเงินบำนาญเมื่อเทียบกับรายได้เฉลี่ยสุทธิหลังหักภาษีแล้วในช่วงที่ยังทำงานอยู่ (the net pension replacement race[ii]) ซึ่งค่าร้อยละดังกล่าวสำหรับฝรั่งเศสแล้วมีค่าสูงถึง 74.4% ในปี พ.ศ.2563 ตัวอย่างเช่น หากรายได้เฉลี่ยหลังหักภาษีคือ 2,500 ยูโรต่อเดือนแล้ว ก็จะได้เงินบำนาญเท่ากับ 1,860 ยูโรต่อเดือน เป็นต้น ซึ่งเป็นเงินบำนาญที่สูงเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของประเทศทั้งหลายในกลุ่ม OECD จนกลายเป็นแรงจูงใจที่ทำให้ชาวฝรั่งเศสต้องการจะเกษียณอายุกันเร็วมากกว่า

3) คนในวัยทำงานส่วนใหญ่เห็นว่า ประธานาธิบดีมาครง ควรจะแก้ปัญหาเสถียรภาพของกองทุนเพื่อการเกษียณด้วยการเก็บภาษีจากคนร่ำรวยให้มากขึ้นแทนที่จะผลักภาระให้คนทำงานทั่วไป และยังต้องการให้ลดค่าใช้จ่ายด้านอื่นด้วย เช่นค่าใช้จ่ายในการสนับสนุนสงครามยูเครน เป็นต้น มาครงซึ่งอยู่ในตำแหน่งเป็นวาระที่สองแล้ว จึงต้องตัดสินใจเลือกทางออกทางใดทางหนึ่งในการตอบโจทย์ยากนี้ให้ได้โดยเร็ว

อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าทางรอดทางเดียวของฝรั่งเศส อาจต้องทำทั้งการปฏิรูประบบบำนาญ และต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้นกับภาคธุรกิจและคนร่ำรวยด้วย เพื่อให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาของประเทศอย่างสมฐานานุรูปของแต่ละฝ่าย แต่ทางออกแบบนี้ จะทำให้ประธานาธิบดีมาครง และพรรคของเขาต้องเสียคะแนนนิยมจากทั้งทางฝั่งนายทุนนักธุรกิจที่ร่ำรวยและฝั่งชนชั้นกลางและคนยากจนของประเทศพร้อม ๆ กัน ทำให้มีโอกาสสูงที่พรรคของเขาจะแพ้การเลือกตั้งในครั้งต่อไปด้วย เพื่อแลกกับการที่กองทุนเพื่อการเกษียณอายุของฝรั่งเศสจะสามารถทำหน้าที่ของมันได้ดีต่อไป

บทเรียนในกรณีนี้สำหรับประเทศไทยที่กำลังเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุเช่นกันนั้นแต่แตกต่างกันอยู่บ้าง เนื่องจากว่าประเทศไทยได้มีการขยายเวลาเกษียณอายุไปแล้วในหลายสาขาอาชีพ เนื่องจากปัญหาเรื่องการขาดแคลนบุคลากร เช่น ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมและพนักงานอัยการอาจดำรงตำแหน่งได้ถึงเจ็ดสิบปี หรือบุคลากรด้านการศึกษาอาจขยายเวลาเกษียณอายุจาก 60 ปีเป็น 65 ปี เป็นต้น แต่ส่วนมากเป็นการขยายอายุการทำงานเฉพาะในบางสาขาที่ขาดแคลนบุคลากรเท่านั้น จึงไม่ได้มีการลุกฮือขึ้นประท้วงเหมือนกรณีของฝรั่งเศส

นอกจากนี้แล้ว ระบบบำนาญของไทยนั้น ก็ไม่ได้ให้ผลประโยชน์ที่ดีนักแก่ผู้เกษียณอายุเหมือนของฝรั่งเศสหากพิจารณาในแง่ของมาตรฐานการครองชีพภายหลังการเกษียณอายุ หรือดูที่ค่าร้อยละของเงินบำนาญเมื่อเทียบกับรายได้เฉลี่ยสุทธิหลังหักภาษีแล้วในช่วงที่ยังทำงานอยู่ของคนไทยนั้น ดูจะต่ำกว่าของคนฝรั่งเศสมาก จนมีคำกล่าวที่ว่า “แก่ก่อนรวย” ให้ได้ยินกันบ่อย ๆ

วิธีแก้ปัญหาที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยจึงไม่ใช่การยืดเวลาเกษียณอายุออกไป หรือการตัดลดเงินบำนาญของคนเกษียณอายุลง แต่ควรจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตและรายได้ของคนวัยทำงานให้สูงขึ้น เพราะนอกจากจะทำให้ประเทศไทยสามารถก้าวพ้นกับดักของประเทศรายได้ปานกลางแล้ว คนไทยในวัยทำงานที่มีประสิทธิภาพและรายได้มากขึ้น จะสามารถจ่ายเงินเข้ากองทุนเพื่อการเกษียณอายุได้เพิ่มขึ้นด้วย และคนไทยในวัยทำงานรุ่นต่อไปก็จะหลุดพ้นจากปัญหา “แก่ก่อนรวย” ด้วย   

คอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ

อารยะ  ปรีชาเมตตา

กนิษฐา หลิน  

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล