ความเหลื่อมล้ำ :  มุมมองด้านการคลังท้องถิ่น

ความเหลื่อมล้ำและสาเหตุ

ความเหลื่อมล้ำ (Inequality) คือสภาวะที่ไม่เท่าเทียมกันโดยเฉพาะในเรื่องสถานะ สิทธิและโอกาส เป็นแนวคิดที่เป็นหัวใจสำคัญของทฤษฎีความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice Theories) โดยมีการแยกแยะเป็น “ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ” ซึ่งส่วนใหญ่หมายถึง  ความเหลื่อมล้ำกันทางรายได้  ความเหลื่อมล้ำกันทางการเงิน หรืออาจกล่าวอย่างกว้าง ๆ คือ ความเหลื่อมล้ำในสภาพความเป็นอยู่ เกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ส่วนใหญ่ให้ความสำคัญในสองมุมมอง คือ ความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์ (Inequality of outcomes) 

และความเหลื่อมล้ำในโอกาส (Inequality of opportunity) 

ความเหลื่อมล้ำของผลลัพธ์ (Inequality of outcomes) เกิดขึ้นเมื่อสภาพความเป็นอยู่โดยรวมของบุคคลระดับเดียวกันมีความมั่งคั่งต่างกัน พิจารณาจากมิติความเป็นอยู่ที่ดีของมนุษย์ เช่น ระดับรายได้ ความสำเร็จทางการศึกษา สถานะสุขภาพ และอื่นๆ  เป็นผลจากความแตกต่างของบุคคลที่สืบทอดจากรุ่นสู่รุ่น ที่ได้สะสมทุนและเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิต และกลไกของระบบเสรีนิยมที่เจ้าของทุน/กิจการสามารถสร้างกำไรในอัตราที่สูงกว่าคนส่วนใหญ่ของประเทศที่ได้ผลตอบแทนจากค่าจ้าง (ค่าแรงขั้นต่ำที่ปรับขึ้นต่ำกว่า) และรายได้เกษตรกรที่เพิ่มต่ำและผันผวน ขณะที่ขาดเครื่องมือทางนโยบายที่จะลดความเหลื่อมล้ำอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนั้นยังขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่อยู่นอกเหนือการควบคุม เช่น เชื้อชาติ ภูมิหลังของครอบครัว เพศ และอื่นๆ รวมถึงความสามารถและความพยายามของบุคคล 

ส่วนความเหลื่อมล้ำในโอกาส (Inequality of opportunity) โดยทั่วไปอธิบายถึงการเข้าถึงการจ้างงานที่ไม่เท่าเทียมกันหรือการศึกษา เช่น การเข้าถึงการศึกษาที่ดีมีคุณภาพ การเข้าถึงเทคโนโลยีดิจิทัล ซึ่งหากขาดจะเป็นคนจนรุ่นใหม่ในอนาคต การได้รับบริการสาธารณสุข โอกาสการเข้าถึงบริการทางการเงิน โอกาสการมีงานทำ หรือการแข่งขันที่ยุติธรรมสำหรับงานและตำแหน่งที่สำคัญ เช่น การที่ผู้แข่งขันมีโอกาสเท่าเทียมกันในการชนะตำแหน่งดังกล่าว และผู้สมัครจะไม่ถูกตัดสินหรือขัดขวางโดยการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือโดยพลการ การขจัดการเลือกปฏิบัติโดยพลการในกระบวนการคัดเลือก และยังขึ้นอยู่กับสภาพภูมิอากาศ สภาพสังคม เช่น การดูแลสุขภาพ ระบบการศึกษา ความสัมพันธ์ในชุมชน ขนบธรรมเนียม เป็นต้น นอกจากนั้นนโยบายภาครัฐที่ไม่กระจายโอกาสทางเศรษฐกิจ ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำของการเจริญเติบโตและรายได้ระหว่างภาคและจังหวัด เช่น กรณีของประเทศไทย  

ปัญหาความเหลื่อมล้ำของไทย

งานศึกษาของ KKP Research (2564) พบว่าความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ของไทยปรับตัวดีขึ้น จากการรับเงินโอนจากภาครัฐและคนในครัวเรือนมิใช่จากผลิตภาพของแรงงานที่มากขึ้น และอาการรวยกระจุกจนกระจายยังชัดเจน โดยกลุ่มคนรายได้สูงมีรายได้ที่เติบโตสูงขึ้นเร็วกว่าคนรายได้น้อย  สอดคล้องกับความเหลื่อมล้ำด้านความมั่งคั่งที่ยังสูงที่สุดติดอันดับต้น ๆ ของโลกและต้องรีบแก้ไข เพราะเพิ่มขึ้นเร็ว โดยเสนอแนวทางแก้ไข 5 ด้าน คือ (1) กลไกเศรษฐกิจเอื้อต่อการแข่งขันเสรีและเป็นธรรม (2) กลไกภาษีในการกระจายรายได้และความมั่นคั่ง (3) กลไกสวัสดิการของรัฐ ที่ทำให้คนเข้าถึงการศึกษา บริการทางสาธารณสุข สินเชื่อที่มีความเท่าเทียมกันมากขึ้น  (4) กลไกบังคับใช้กฎหมายที่เข้มแข็ง และ (5) กลไกกระจายอำนาจการเมืองและการคลังสู่รัฐบาลท้องถิ่น

สถานภาพการคลังท้องถิ่นไทย

การคลังท้องถิ่นมีความสำคัญต่อการบริหารงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ความสามารถในการให้บริการประชาชนในท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพขึ้นอยู่กับฐานะการคลัง ในปีงบประมาณ 2564  อปท.ทั้งประเทศจัดเก็บรายได้เองอย่างจำกัดเพียง 92,100 ล้านบาท หรือร้อยละ 11.6 ของรายได้รวม จากฐานภาษีและรายได้ท้องถิ่นมีขีดจำกัด  แม้มีการจัดเก็บภาษีใหม่คือภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างแทนภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ แต่มีการเลื่อนจัดเก็บปี 2563 และลดอัตราภาษีลง 90% ปี 2564 จากโควิดระบาด ทำให้ยังไม่เห็นผลของภาษีใหม่ อย่างไรก็ดีรายได้ส่วนใหญ่ของ อปท. ร้อยละ 88.4 พึ่งพารัฐบาลกลาง โดยเป็นเงินอุดหนุน 

ร้อยละ 41.2 รองลงมาร้อยละ 32.0 และ ร้อยละ 15.2 เป็นภาษีที่รัฐบาลจัดเก็บให้ เช่น ภาษีสรรพสามิต ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสุรา และภาษีที่รัฐบาลแบ่งให้ ได้แก่ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ตามลำดับ  รายได้ที่รัฐบาลจัดสรรให้ อปท. จัดสรรตามหัวของประชากรเป็นสำคัญ ทำให้จังหวัดที่มีคนจนมากและรายได้ต่อหัวต่ำ ยากที่จะพ้นจากจังหวัดยากจนเรื้อรังและยกระดับให้เติบโตทัดเทียมจังหวัดอื่น ๆ ได้  ต้องไปใช้งบพัฒนาภาคและจังหวัดของส่วนราชการภูมิภาค แต่ทุก ๆ จังหวัดต่างก็เสนอขอใช้งบประมาณดังกล่าวเช่นกัน

ความเหลื่อมล้ำทางการคลังท้องถิ่น

นโยบายภาครัฐของไทยที่ไม่กระจายโอกาสทางเศรษฐกิจ ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำของการเจริญเติบโตและรายได้ระหว่างภาคและจังหวัด ทำให้ความสามารถจัดเก็บรายได้แตกต่างกัน จึงทำให้ต้องกำหนดนโยบายเงินอุดหนุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการคลังจากปัญหาความไม่สมดุลทางการคลัง (Fiscal imbalance) จำแนกเป็น (ก) ความไม่สมดุลตามแนวตั้ง (Vertical fiscal imbalance) ระหว่างรัฐบาลกับ อปท. และ (ข) ความไม่สมดุลในแนวนอน ( Horizontal fiscal imbalance) ระหว่าง อปท.ในหัวเมือง กับ อปท.ในชนบท

ข้อเสนอแนะ

1 เพิ่มรายได้ อปท. โดย (ก) ปรับสัดส่วนการแบ่งภาษีให้กับ อปท. จากเดิมที่ใช้สูตรหารยาวแบ่งตามหัวประชากรของ อปท. เป็นสำคัญก็เพิ่มตัวแปรเรื่องรายได้ต่อหัวของประชากรแต่ละจังหวัดเข้ามาคำนวณด้วย เพื่อให้จังหวัดที่ยากจนเรื้อรังได้ส่วนแบ่งภาษีและเงินอุดหนุนเพิ่มขึ้น  ส่วนน้ำหนักระหว่างจำนวนประชากรกับรายได้ต่อหัวประชากรสามารถมาพิจารณาในรายละเอียดอีกครั้ง (ข) พิจารณาปรับส่วนแบ่งภาษีระหว่างรัฐบาลกลางและ อปท ใหม่ เช่นกรณีภาษีมูลค่าเพิ่มจากเดิม รัฐบาลแบ่งให้ท้องถิ่น 0.7 % ต่อรัฐบาลกลางได้ 6.3% ก็ควรพิจารณาปรับให้ท้องถิ่นในสัดส่วนที่สูงขึ้น เช่น จากส่วนแบ่ง 0.7 % หรือ 10% ของภาษี VAT เป็น 20-30% ของภาษี VAT เพราะอัตราส่วนแบ่งภาษี กำหนดมาตั้งแต่เริ่มใช้ภาษีมูลค่าเพิ่มเมื่อปี 2535 แต่แนวคิดแบ่ง 10% ให้ท้องถิ่นมีมายาวนานมากตั้งแต่เมื่อใช้ภาษีการค้า ซึ่งเป็นอัตราที่ใช้ก่อนแนวคิดกระจายอำนาจการปกครองและการคลังสู่ท้องถิ่น แนวคิดเพิ่มส่วนแบ่งภาษีมูลค่าเพิ่มแก่ อปท. มีการเสนอผลักดันมาระยะหนึ่งแล้ว (ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ 2555) 

  2. จังหวัดที่มีความพร้อม เช่น จังหวัดเชียงใหม่ ขอนแก่น นครราชสีมา สงขลา ภูเก็ต ระยอง ควรพิจารณากระจายอำนาจการบริหารโดยให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และในส่วนด้านการคลัง ควรพิจารณานำร่องให้มีการแบ่งภาษีเงินได้นิติบุคคลและบุคคลธรรมดาที่จัดเก็บจากจังหวัดดังกล่าวซึ่งปัจจุบันนำส่งเป็นรายได้ของรัฐบาลกลางทั้งหมด ไม่ได้แบ่งกลับไปจังหวัด ก็พิจารณาแบ่งให้จังหวัดในสัดส่วนร้อยละ 20% เพื่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งมีรายได้ในการบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมทั้งการให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมพิเศษเฉพาะพื้นที่ เช่น ภาษีมลพิษ เพื่อแก้ปัญหาฝุ่นควันในจังหวัด เป็นต้น การกระจายอำนาจบริหารแก่ท้องถิ่นมากขึ้น และเพิ่มฐานภาษีต่างๆ ช่วยให้การบริหารจังหวัดสร้างสินค้าสาธารณะต่างๆ บริการประชาชนได้มากขึ้น และหากจังหวัดต้องการกู้ยืมโดยออกตราสารหนี้ เพื่อลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ตราสารดังกล่าวก็จะมีความน่าเชื่อถือมากขึ้น 

สมศักดิ์ วงศ์ปัญญาถาวร  มูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล