ศักยภาพของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในสถานการณ์ที่โลกพลิกผัน

23 มิ.ย. 2565 – โดยทั่วไปแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินอกจากจะกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศในระยะ 5 ปี ยังกำหนดนโยบายและแนวทางปฏิบัติทั้งของภาครัฐ เอกชน และภาคประชาสังคมในลักษณะบูรณาการทั้งในแนวตั้งและแนวนอน และกำหนดภาคการขับเคลื่อนในลักษณะวาระการพัฒนาเพื่อให้เกิดผลการทำงานร่วมกันของหลายหน่วยงานและหลายภาคส่วนอย่างเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ดี ในสถานการณ์ที่โลกพลิกผัน มีความผันผวน ไม่แน่นอน ซับซ้อน และมีความคลุมเครือ ทั้งจากผลกระทบของโรคระบาดโควิด 19 ภาวะสงครามที่ขัดแย้งระหว่างประเทศรัสเซียและยูเครน การเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของเทคโนโลยีและนวัตกรรม การเพิ่มขึ้นของราคาพลังงาน และผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ดังนั้นจึงเกิดคำถามว่า แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในระยะ 5 ปี ระหว่างปี 2566-2570 ควรจะมีการปรับตัวอย่างไรเพื่อทำให้ศักยภาพของแผนพัฒนาฯสามารถช่วยเศรษฐกิจไทยให้กลับมาฟื้นตัวเป็นปกติได้โดยเร็ว

เป้าหมายหลักของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 ได้กำหนดให้มีเป้าหมายหลัก 5 ประการ ได้แก่ การปรับโครงสร้างการผลิตสู่เศรษฐกิจฐานนวัตกรรม การพัฒนาคนสำหรับโลกยุคใหม่ การมุ่งสังคมแห่งโอกาสและความเป็นธรรม การเปลื่ยนผ่านสู่ความยั่งยืน และการเสริมสร้างความสามารถของประเทศไทยในการรับมือกับความเสี่ยงและการเปลี่ยนแปลงภายใต้บริบทโลกใหม่ ที่ผ่านมาแผนพัฒนาฯ มีประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ อย่างน้อย 3 ประการคือ ประการแรกทุกภาคส่วนสามารถวางแผนได้ล่วงหน้าและมีเวลาเพียงพอในการขจัดปัญหาและอุปสรรค ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในช่วง 5 ปีข้างหน้าได้อย่างตรงจุด สอดคล้องกับทิศทาง นโยบายและ มาตรการในการจัดการกับปัญหาได้อย่างเป็นระบบ เกิดความคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพ ประการที่สอง แผนพัฒนาฯ ได้มีการกำหนดบทบาทที่ชัดเจนของกิจกรรมที่กลไกราคาทำหน้าที่ในการจัดสรรทรัพยากร ได้อย่างมีประสิทธิภาพ และกำหนดบทบาทของรัฐที่จำเป็นต้องเข้าแทรกแซงกิจกรรมบางอย่างที่กลไกราคาไม่สามารถทำงานได้ เช่นบริการป้องกันประเทศ หรือเกิดการผูกขาดในกิจกรรมด้านการผลิตหรือการขายสินค้าที่นำไปสู่อำนาจเหนือตลาดที่ไม่เป็นธรรม ประการที่สาม แผนพัฒนาฯ จะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ แนวทางและวิธีการที่กำหนดไว้ในยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

อย่างไรก็ดี แผนพัฒนาฯ ต้องเผชิญกับข้อจำกัดที่ส่งผลกระทบต่อศักยภาพของผลการดำเนินงานอย่างน้อย 2 ประการ คือ ประการแรก ความขัดแย้งระหว่างเป้าหมายในแผนพัฒนาฯ ตัวอย่างเช่น ความขัดแย้งระหว่างการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจกับการกระจายรายได้ ขณะที่รัฐเน้นการลงทุนในเขตระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออกหรือ EEC มากกว่าพื้นที่อื่นๆ จะทำให้บรรลุเป้าหมายการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศให้อยู่ในระดับสูง แต่ขณะเดียวกันจะส่งผลทำให้พื้นที่อื่นๆ มีการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจให้อยู่ในระดับต่ำ เนื่องจากรัฐมีงบประมาณจำกัด และนำไปสู่ปัญหาการกระจายรายได้ที่ไม่เท่าเทียมกัน ประการที่สอง ความผันผวนของเศรษฐกิจโลกและตัวแปรจากภายนอกที่ควบคุมไม่ได้ อันเป็นผลมาจากการระบาดของโควิด 19 วิกฤตของสงครามระหว่างประเทศรัสเซียกับยูเครนและราคาพลังงานที่เพิ่มขึ้นอย่างมาก ได้ส่งผลกระทบต่อรายได้และการลงทุนของทุกภาคเศรษฐกิจอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้โดยเฉพาะภาคการท่องเที่ยวและส่งออก  ทั้งนี้ ประเทศไทยสามารถบรรเทาผลกระทบดังกล่าวให้น้อยลงได้ ถ้าหากประเทศมีภูมิคุ้มกันที่เกิดขึ้นจากรากฐานทางเศรษฐกิจที่แข็งแกร่ง มีฐานะทางการเงินและการคลังที่มั่นคง และมีศักยภาพด้านเทคโนโลยีและนวัตกรรมในการรับมือกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของโลกยุคใหม่ได้อย่างราบรื่น ก็จะช่วยผ่อนคลายปัญหานี้ให้น้อยลง

คำถามที่น่าสนใจก็คือ ภาคเศรษฐกิจควรจะปรับตัวอย่างไรเพื่อนำแผนพัฒนาฯ ไปใช้ให้เกิดประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ในหลักการแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 มี 5 เป้าหมายหลักและวิธีการที่จัดทำไว้เป็นอย่างดีแล้ว สิ่งที่ทุกภาคส่วนจะต้องปรับตัวเพื่อนำแผนพัฒนาไปใช้ให้เกิดประโยชน์อย่างเต็มที่คือ ต้องให้ความสำคัญกับแผนปฏิบัติการ เพื่อให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม เน้นการประสานงานกับทุกหน่วยงานและทุกภาคส่วนผ่านคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ (กรอ.) มีการจัดวางยุทธศาสตร์และกิจกรรมที่จะดำเนินการของแผนในแต่ละปีที่สอดคล้องกันทั้งในระดับประเทศ ภูมิภาค และระดับท้องถิ่นอย่างต่อเนื่องตลอด 5 ปี เน้นการกระจายอำนาจและความรับผิดชอบออกจากส่วนกลางไปยังระดับภูมิภาคและท้องถิ่นให้มากที่สุด เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ที่โลกพลิกผันได้อย่างรวดเร็ว และเป็นตัวแปรจากภายนอกที่ควบคุมไม่ได้ ได้อย่างทันท่วงทีและมีประสิทธิภาพ

พร้อมกันนี้ เพื่อสนับสนุนแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 ให้มีศักยภาพเพิ่มขึ้นในการช่วยเศรษฐกิจไทยสามารถกลับมาฟื้นตัวเป็นปกติโดยเร็ว ผู้เขียนขอเสนอความเห็นเพิ่มเติมได้แก่ประการแรก รัฐต้องเพิ่มความแข็งแกร่งของโครงสร้างเศรษฐกิจให้มั่นคงด้วยวิธีการเพิ่มผลิตภาพของทรัพยากรทั้งที่ดิน แรงงาน ทุน และผู้ประกอบการด้วยเทคโนโลยีและนวัตกรรมที่เหมาะสมกับประเทศไทย ประการที่สอง รัฐต้องสื่อสารขอให้ทุกหน่วยงานและทุกภาคส่วนให้เข้าใจเนื้อหาและสาระสำคัญของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 ด้วยความโปร่งใส ส่งเสริมการมีส่วนร่วม และเคารพในความเห็นที่แตกต่างกัน เพื่อให้นำไปสู่การยอมรับ ความเชื่อถือและสร้างความไว้วางใจต่อแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 ที่จะสร้างความอยู่ดีกินดี สร้างสังคมแห่งโอกาสและความเป็นธรรมที่เท่าเทียมกัน และเกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน รวมทั้งต้องจัดการกับเป้าหมายในแผนพัฒนาฯ ที่ขัดแย้งกันให้เกิดความพอดีและสมดุล

ประการที่สาม รัฐควรจะปรับปรุงโครงสร้างเศรษฐกิจไทยให้พึ่งพาจากภายในประเทศให้มากขึ้น และพึ่งพาเศรษฐกิจจากภายนอกประเทศให้น้อยลง ปัจจุบันสัดส่วนดังกล่าวอยู่ในสัดส่วนร้อยละประมาณ 28:72 ดังนั้นในช่วงปลายของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 คือในปี 2570 รัฐควรจะตั้งเป้าหมายเพิ่มสัดส่วนการพึ่งพาเศรษฐกิจจากภายในประเทศให้มากขึ้น โดยให้อยู่ในสัดส่วนร้อยละประมาณ 40:60 เพื่อลดผลกระทบของตัวแปรจากภายนอกที่ควบคุมไม่ได้ให้น้อยลง ประการถัดมา เนื่องจากโลกกำลังเปลี่ยนเข้าสู่กระแสสีเขียวและสังคมคาร์บอนตำ่เพื่อช่วยโลกในการแก้ไขปัญหาโลกร้อน แต่อย่างไรก็ดี การดำเนินการดังกล่าว จะมีต้นทุนในการจัดการที่สูงขึ้นเพื่อลดการปลดปล่อยคาร์บอนให้เป็นศูนย์  โดยรัฐควรดำเนินการอย่างระมัดระวังและค่อยเป็นค่อยไป สร้างภาระด้านต้นทุนแก่ประชาชนให้น้อยที่สุดและอยู่ในวิสัยที่พอจะยอมรับได้

ประการสุดท้าย ผู้นำประเทศจะต้องเป็นคนดีและมีจริยธรรม โดยเล็งเห็นศักยภาพของแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 ที่จะนำพาประเทศไทยไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่มั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน รวมทั้งแปลงแผนให้เกิดผลในทางปฏิบัติและเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมได้อย่างแท้จริง

บทความคอลัมน์ เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ

ชวลิต พิชาลัย
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล