ทำไมจึงต้องปรับเปลี่ยนวัตถุประสงค์ของนโยบายอุดหนุนชาวนา

การประชุมคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว (นบข.) เมื่อวันที่ 27 เมษายน 2565 มีวาระสำคัญ คือ ความคืบหน้าผลการดำเนินโครงการประกันรายได้ชาวนาและมาตรการคู่ขนานปี 2504/65 กับ ความซ้ำซ้อนของมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร 2 โครงการ (ได้แก่ โครงการสนับสนุนค่าบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพของผลผลิตข้าวเปลือก และเงินช่วยเหลือเยียวยากรณีชาวนาประสบภัยพิบัติ)

นอกจากปัญหาความซ้ำซ้อนของมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรที่กำลังสร้างภาระทางการคลังแล้ว รายงานวิจัยของทีดีอาร์ไอ (ที่ได้รับการสนับสนุนจากแผนงานคนไทย 4.0 สภาวิจัยและโครงการ Smart Farm ที่ได้รับการสนับสนุจากสำนักงานพัฒนาการวิจัยการเกษตร) มีข้อเสนอแนะให้มีการปรับเปลี่ยนวัตถุประสงค์ของมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร โดยมีวัตถุประสงค์หลักของการสร้างแรงจูงใจของเกษตรกรในการปรับเปลี่ยนเทคโนโลยีการผลิตให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม สามารถเพิ่มผลิตภาพการผลิตและลดความซ้ำซ้อนของมาตรการช่วยเหลือ

มาตรการช่วยเหลือเกษตรกรเกิดปัญหาความซ้ำซ้อนอย่างไร รัฐบาลมีมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร 3 มาตรการหลัก ได้แก่ (1) โครงการประกันรายได้ของพรรคประชาธิปัตย์ (2) มาตรการคู่ขนาน ได้แก่ โครงการสนับสนุนค่าบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพผลผลิตเกษตรกรผู้ปลูกข้าว (หรือโครงการช่วยเหลือต้นทุนการผลิต) โครงการนี้เป็นของพรรคพลังประชารัฐ ริเริ่มครั้งแรกในสมัยรัฐยุค คสช. ปี 2557 สินเชื่อชะลอการขายข้าวเปลือกนาปี (ดำเนินการโดยธกส.มานานกว่าสองทศวรรษ) สินเชื่อเพื่อรวบรวมข้าวและสร้างมูลค่าเพิ่มสำหรับสถาบันเกษตรกร และการชดเชยดอกเบี้ยให้ผู้ประกอบการค้าข้าว (เป็นสองโครงการดั้งเดิมของกระทรวงพาณิชย์) (3) มาตรการชดเชยความเสียหายจากภัยพิบัติประกอบด้วย เงินเยียวยาเกษตรกรผู้ประสบภัยพิบัติตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติฉุกเฉิน และในระยะหลัง ธกส. และกระทรวงการคลังริเริ่ม โครงการประกันรายได้ข้าวนาปี

การซ้ำซ้อนของการช่วยเหลือเกิดขึ้นกับ 3 โครงการ ได้แก่ โครงการประกันรายได้ โครงการ โครงการช่วยเหลือต้นทุนการผลิต โครงการชดเชยความเสียหายจากภัยพิบัติ (ชดเชยไร่ละ 1,340 บาท แต่ไม่เกินครัวเรือนละ 30 ไร่ สำหรับข้าว และไร่ละ 1,980 บาทสำหรับพืชไร่และผัก) ส่วนโครงการประกันภัยข้าวนาปีเป็นความพยายามในการสร้างระบบประกันภัยข้าวเพื่อให้เกษตรกรมีแรงจูงใจที่จะซื้อประกันภัยเพิ่มนอกเหนือจากเงินชดเชยความเสียหายจากภัยพิบัติ

สาเหตุที่เกิดความซ้ำซ้อน โดยเฉพาะ 2 โครงการแรก คือ โครงการประกันภัยรายได้ คำนวณ “ราคาประกัน” จากต้นทุนการผลิตเฉลี่ย “บวก” กำไร “(ประมาณ 15%-20%) เงินประกันรายได้จึง “ซ้ำซ้อน” กับ โครงการช่วยเหลือต้นทุนการผลิตแบบเต็มๆ ส่วนการชดเชยความเสียหายจากภัยพิบัติที่คำนวณจากต้นทุนการผลิตก็ซ้ำซ้อนเช่นกัน แต่วัตถุประสงค์ต่างกัน คือเป็นการชดเชยความเสียหายโดยสิ้นเชิงให้เกษตรกรที่ประสบภัยธรรมชาติ

ถ้าหากรัฐยกเลิก “โครงการช่วยเหลือต้นทุนการผลิต” ปัญหาความซ้ำซ้อน 3 ต่อก็จะบรรเทาลง และคนส่วนใหญ่ยังคงรับได้กับการชดเชยกรณีเกิดภัยพิบัติรุนแรงจนเกษตรกรสูญเสียผลผลิตทั้งหมด

 เงินช่วยเหลือการเกษตรแบบซ้ำซ้อนนี้รวมกันเป็นจำนวนเงินมหาศาล ถ้าคิดเฉพาะเงินอุดหนุนที่ตกถึงมือเกษตรกรโดยตรง 3 โครงการ คือ ประกันรายได้ เงินช่วยเหลือต้นทุนการผลิต และสินเชื่อชะลอการขายข้าวปลือก จะเป็นเงิน 142,537 ล้านบาทในปี 2563/64 และเพิ่มเป็น 161,956 ล้านบาท ในปี 2564/65 เงินอุดหนุนนี้สูงกว่า งบประมาณกระทรวงเกษตรทั้งกระทรวง (111,832 ล้านบาทในปี 2564/65) นี่ยังไม่นับเงินอุดหนุนที่ใช้งบประมาณประจำปีในโครงการตามยุทธศาสตร์ข้าว เช่น โครงการนาแปลงใหญ่ (7,267 ล้านบาทในปี 2564) โครงการข้าวอินทรีย์ (111,832 ล้านบาทในปี 2560-64) และ เงินชดเชยภัยแล้ง (1,900 ล้านบาทปี 2562/63) รวมทั้งการที่เกษตรกรในเขตชลประทานใช้น้ำฟรี ไม่เสียสตางค์ (ยกเว้นค่าสูบน้ำในบางกรณี) ทั้งๆที่รัฐมีต้นทุนในการจัดหาน้ำในโครงการชลประทานขนาดใหญ่และขนาดกลางเฉลี่ยลูกบาศก์เมตรละ 1.44 บาท ชาวนาไทยจึงใช้น้ำสิ้นเปลืองมากที่สุด แต่ก่อให้เกิดมูล่าค่าเพิ่มจากการผลิตต่ำสุด เมื่อเทียบกับพืชผลอื่นๆ และการใช้น้ำนอกสาขาการเกษตร[1]

การใช้เงินอุดหนุนจำนวนมากมหาศาลนี้เกิดผลอย่างไร ผลดีคือเกษตรกรกว่า 4.67 ล้านครัวเรือนได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มขึ้นไร่ละหลายพันบาท เกษตรกรจึงมีแรงจูงใจเพิ่มพื้นที่ทำนา แต่ข้อเสียที่สำคัญ คือการแตกครัวเรือนจดทะเบียนเกษตรกร (ที่เกิดขึ้นมาหลายปีแล้ว)  เพราะมาตรการช่วยเหลือของรัฐ “จำกัดจำนวนไร่สูงสุดที่เกษตรกรแต่ละครัวเรือนจะขอรับเงินช่วยเหลือ” เช่น โครงการประกันรายได้จำกัดการชดเชย (เป็นต้น) ไม่เกินครัวเรือนละ 40 ไร่ (ยกเว้นช้าวเจ้าไม่เกิน 50 ไร่) โครงการช่วยเหลือต้นทุนการปลูกข้าวไม่เกิน 20 ไร่ต่อครัวเรือน ถึงแม้ในแง่หลักการ หน่วยงานรัฐจะกำหนดหลักเกณฑ์การจดทะเบียนเพื่อป้องกันปัญหาการแตกครัวเรือน แต่ข้อเท็จจริง คือ จำนวนชาวนาที่จดทะเบียนเข้าโครงการเพิ่มขึ้นตลอดเวลา โดยเพิ่มจาก 4.485 ล้านครัวเรือนในปี 2562/63 เป็น 4.686 ล้านครัวเรือนในปี 2564/65 นายกรัฐมนตรีจึงต้องนำหลักฐานที่บางครอบครัวมีคนนามสกุลเดียวกันแยกจดทะเบียนรวมกัน 10 รายมาเปิดเผยในที่ประชุม นบข. และสั่งให้มีการตรวจสอบข้อเท็จจริงอย่างจริงจัง

ผลกระทบที่สำคัญ คือ เกษตรกรส่วนใหญ่ไม่มีแรงจูงใจ หรือแรงกดดันที่จะต้องปรับตัวรับมือกับภาวะราคาข้าวตกต่ำหรือต้นทุนสูงขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการใช้เทคโนโลยีในการลดต้นทุน การประหยัดน้ำ การใช้ปุ๋ยอย่างถูกต้อง หรือการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ เพราะไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้นก็ตาม การปลูกข้าวก็มีแต่กำไรจากเงินช่วยเหลือ ไม่ว่าราคาจะตก ฝนจะแล้ง น้ำจะท่วม หรือแมลงจะระบาด ก็ไม่ต้องทำอะไร ผลที่ตามมาในแง่ส่วนรวม คือ ต้นทุนการปลูกข้าวก็สูงผิดปรกติ ขณะที่ผลผลิตต่อไร่ต่ำกว่าประเทศส่วนใหญ่ในเอเซีย รวมทั้งประเทศที่ด้อยพัฒนาด้านการเกษตรอย่างเขมร เนปาล หรือศรีลังกา มิหนำซ้ำในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา ผลผลิตต่อไร่ของไทยก็คงที่ ขณะที่ผลผลิตต่อไร่ในประเทศอื่นๆสูงขึ้น

จึงไม่น่าประหลาดใจว่าไทยสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน ตกลำดับจากการเป็นส่งออกรายใหญ่ที่สุดที่ในโลก มาอยู่อันดับ 2-3 ตั้งแต่ปี 2554 เป็นต้นมา

ผลกระทบที่น่ากังวลมากในระดับมหภาค คือ งบประมาณอุดหนุนจำนวนมหาศาลนี้กำลังเบียดงบประมาณแผ่นดินในด้านอื่น (เช่น การลงทุนด้านการศึกษา สาธารณสุข และโครงสร้างพื้นฐานที่เป็นบทบาทหน้าที่หลักของรัฐบาล) แต่ที่สำคัญ คือ การก่อภาระหนี้สาธารณะ งบประมาณส่วนใหญ่ ในโครงการประกันรายได้ โครงการช่วยเหลือต้นทุน สินเชื่อชะลอการขายข้าวเปลือก และการอุดหนุนโครงการประกันภัยข้าวเปลือก อาศัยเงินกู้จากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธกส.) แต่กลับไม่นับเป็นหนี้สาธารณะทั้งหมด ทั้งๆที่รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณจ่ายคืนเงินต้นและดอกเบี้ยทุกปี ภาระการคลังนี้จะกลายเป็นระเบิดเวลาที่อาจก่อให้เกิดวิกฤตการคลังครั้งใหญ่ในอนาคต

คำถามก็คือ ทำไมนักการเมือง/พรรคการเมือง ซึ่งรู้ปัญหานี้ดีจึงไม่แก้ปัญหาความซ้ำซ้อนของการช่วยเหลือดังกล่าว คำแก้ตัวของฝ่ายการเมือง คือ พรรคต่างๆได้หาเสียงสัญญากับประชาชนแล้ว จึงต้องทำตามสัญญา นั่นแปลว่าหากตอนหาเสียง พรรคการเมืองสี่พรรคที่ร่วมกันจัดตั้งรัฐบาล ต่างก็หาเสียงด้วยนโยบายอุดหนุนชาวนา แต่ใช้ชื่อที่ต่างกัน  รัฐบาลก็ต้องอนุมัติโครงการทั้งสี่โครงการ คำถามคือ คำแก้ตัวแบบนี้เป็นการบริหารประเทศด้วยความรับผิดชอบต่ออนาคตของคนไทย และของประเทศหรือไม่

เราจะมีทางออกหรือไม่ ทั้งในด้านความเป็นธรรมต่อชาวนาที่ยากจน ด้านการดำรงความสามารถในการแข่งขัน และในด้านธรรมาภิบาลทางการเมืองพร้อมๆกัน

การอุดหนุนเกษตรกรเป็นเงินจำนวนมหาศาลมิได้เกิดขึ้นเฉพาะในประเทศไทย รัฐบาลต่างประเทศต่างมีนโยบายอุดหนุนเกษตรกรในหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลประเทศพัฒนาแล้ว (เช่น สหรัฐอเมริกา EU ออสเตรเลีย) และประเทศกำลังพัฒนา (จีน อินเดีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย ตุรกี ฯลฯ) งานวิจัยประเมินผลนโยบายอุดหนุน ส่วนใหญ่พบว่านโยบายเหล่านั้นมักไม่ประสบผลสำเร็จในด้านการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต ไม่สามารถสร้างความมั่นคงด้านอาหารและไม่อาจลดความยากจนได้ หลายประเทศจึงประสบวิกฤติการคลังจากการอุดหนุนจนต้องมีการปฏิรูปนโยบายอุดหนุนภาคเกษตรขนานใหญ่ เช่น สหภาพยุโรป ออสเตรเลีย ตุรกี อินเดีย เป็นต้น

ขณะนี้ภาคเกษตรทั่วโลกรวมทั้งเกษตรไทยกำลังประสบความท้าทายสำคัญ World Resource Institute ประมาณการว่าเกษตรทั่วโลกต้องเพิ่มการผลิตอาหารอีก 56% ภายในปีพ.ศ. 2593 เพื่อเลี้ยงประชากรโลกที่จะเพิ่มขึ้นอีกหนึ่งหมื่นล้านคน แต่กลับต้องลดการใช้ปัจจัยการผลิตโดยเฉพาะที่ดินการเกษตร (เพื่อนำไปปลูกป่า) จำนวนไม่น้อยกว่าสองเท่าของพื้นที่ประเทศอินเดีย มิหนำซ้ำยังต้องลดก๊าซเรือนกระจกลงไม่ต่ำกว่า 67% (เหลือพียง 4 Gt CO_2e) เพราะภาคเกษตร (โดยเฉพาะสาขาปศุสัตว์และการปลูกข้าว) เป็นต้นตอสำคัญที่ก่อให้เกิดก๊าซเรือนกระจก รองจากภาคขนส่ง สำหรับไทยข้าวเป็นพืชหลักที่ก่อปัญหาก๊าซเรือนกระจกมากที่สุด (เพราะการทำนาใช้น้ำมาก มีการเผาตอซังและใช้สารเคมีปราบศัตรูพืช) แต่โชคดีที่นายกรัฐมนตรีได้ประกาศในที่ประชุม COP26 ว่าไทยมีเป้าหมายความเป็นกลางด้านการปล่อยคาร์บอน (carbon neutrality) ในปีพ.ศ.  2593 และเป็นประเทศที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (net zero carbon) ภายในปี 2608   ส่วนความท้าทายของภาคเกษตรไทย นอกจากเรื่องการสูญเสียความสามารถในการแข่งขันแล้ว ยังมีปัญหาเกษตรกรแก่ตัว และเกษตรกรส่วนใหญ่ขาดแรงจูงใจในการปรับตัวด้านต่างๆ

ข่าวดี คือ ผลการวิจัยโดยสถาบันนโยบายอาหารนานาชาติ (IFPRI) และธนาคารโลกเมื่อเร็วๆนี้ พบว่าหากมีการปรับเปลี่ยนวัตถุประสงค์ของ “การอุดหนุนภาคเกษตร” ไปเป็นการส่งเสริมการลงทุนด้านเทคโนโลยีเพื่อลดก๊าซเรือนกระจก พร้อมๆกับการลงทุนเพื่อเพิ่มผลิตภาพการผลิต นโยบายใหม่จะประสบควาสำเร็จ เพราะโลกจะได้ประโยชน์สามประการพร้อมๆกัน คือ การลดก๊าซเรือนกระจก การเพิ่มผลิตภาพการผลิตและ GDP ของประเทศ รวมทั้งการสร้างความมั่นคงด้านอาหารให้พลเมืองโลกแบบยั่งยืน จุดอ่อนประการเดียว คือ ความยากจนอาจสูงขึ้นเล็กน้อย

งานวิจัยชิ้นนี้ให้นัยสำคัญต่อการปรับเปลี่ยนวัตถุประสงค์ของนโยบายอุดหนุนเกษตรกร และภาคเกษตรไทย โดยเฉพาะการลงทุนด้าน”เทคโนโลยีสีเขียว” ที่สามารถเพิ่มผลผลิตต่อไร่ รวมทั้งการเปลี่ยนแนวทางการส่งเสริมการเกษตรในปัจจุบันที่เป็นการส่งเสริมแบบเสื้อโหล ไปเป็นการส่งเสริมตามความต้องการแท้จริงของเกษตรกร และเป็นการปรับตัวที่เหมาะสมกับสภาพภูมิประเทศและภูมิอากาศที่แตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ วิธีการคือการปรับรูปแบบการส่งเสริมเป็น “สี่ประสาน” กล่าวคือ รัฐเป็นผู้ให้ทุนสนับสนุนการส่งเสริมและประเมิน “ผลลัพธ์” (outcome) ไม่ใช่เพียงการประเมินผลผลิตแบบที่ทำอยู่ในปัจจุบัน ส่วนกลุ่มเกษตรกรจะร่วมมือกับภาคธุรกิจ ภาควิชาการ (หรือภาคประชาสังคม) ในการนำเสนอโครงการปรับโครงสร้างการผลิต การแปรรูปและการค้าของข้าวไทย

ข้อเสนอการเปลี่ยนวัตถุประสงค์ของนโยบายอุดหนุนเกษตรกรแบบนี้น่าจะเป็นที่ยอมรับของพรรคการเมือง เพราะนอกจากยังคงมาตรการอุดหนุนเกษตรกรที่เป็นฐานเสียงกลุ่มใหญ่ที่สุดแล้ว  ยังเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองสร้างสรรค์นโยบายการเกษตรใหม่ๆที่สามารถลดก๊าซเรือนกระจก ใช้เทคโนโลยีสีเขียว เพื่อเพิ่มรายได้ของเกษตรกร และความสามารถในการแข่งขันอย่างยั่งยืน

TDRI จะนำเสนอแนวทางการส่งเสริมแบบสี่ประสาน และมาตรการสนับสนุนให้เกษตรกรมีแรงจูงใจใช้เทคโนโลยีสีเขียวในเร็วๆนี้

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ สําหรับ
วันพุธที่ 18 พฤษภาคม
โดย

ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร
กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล