“การปฏิรูปประเทศไทยภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ” ตามรธน.2560 : ข้อเสนอเพื่อปรับปรุงกระบวนการขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติ

บทความนี้ ต้องการนำเสนอข้อเสนอแนะในการปรับปรุงกระบวนการปฏิรูปประเทศไทยภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ที่ดำเนินการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 โดยใช้ ”แนวทางการกำหนดนโยบายรัฐบาล” เป็นแนวทางในการวิเคราะห์ ถ้าเริ่มจากรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จนถึงรัฐบาลปัจจุบันคือ รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เราอาจแบ่งแนวทางการกำหนดนโยบายรัฐบาล ออกได้เป็น 3 ยุค ดังต่อไปนี้

ยุคแรก ตั้งแต่รัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จนถึงรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ (พ.ศ. 2504 – พ.ศ. 2531) 

ระยะเวลาดังกล่าวนี้ เริ่มต้นตั้งแต่ประเทศไทยเริ่มมีการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504 -พ.ศ. 2509) ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ประเทศไทยอยู่ภายใต้ระบอบการปกครองแบบอมาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity) ซึ่งเป็นระบอบฯที่ระบบราชการมีบทบาทชี้นำในการบริหารประเทศ ระบบราชการทำหน้าที่กำหนดนโยบายสาธารณะที่ใช้เป็นนโยบายในการพัฒนาประเทศ ดังนั้นรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ จะใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นนโยบายหลักในการพัฒนาประเทศ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การนำวาระนโยบายสาธารณะต่างๆ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไปกำหนดเป็นเนื้อหาสาระของนโยบายรัฐบาลที่จะแถลงต่อสภาฯก่อนที่รัฐบาลจะเข้าไปทำหน้าที่ในการบริหารราชการแผ่นดิน ดังนั้นกระบวนการจัดทำนโยบายรัฐบาลที่จะแถลงต่อสภาฯ จึงดำเนินการได้ค่อนข้างง่าย ไม่ยุ่งยากมากนัก เพราะเพียงแค่รวบรวมประเด็นของวาระนโยบายสาธารณะมาจากแหล่งเดียวเท่านั้นคือจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ประกอบกับพรรคการเมืองต่างๆในช่วงเวลาดังกล่าวนั้น ก็ยังขาดขีดความสามารถในการกำหนดนโยบายสาธารณะที่เป็นนโยบายของพรรคการเมืองเอง พรรคการเมืองที่เข้ามาร่วมจัดตั้งรัฐบาลจึงมีท่าทีที่ไม่ปฏิเสธการนำวาระนโยบายสาธารณะจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมาใช้ในการจัดทำนโยบายรัฐบาล

ดังนั้นในการจัดทำแผนงาน/ โครงการ ตาม พรบ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี ส่วนราชการต่าง ๆจึงเพียงแค่จัดทำแผนงาน/ โครงการของตนให้อยู่ภายใต้กรอบนโยบายของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งเป็นแผนพัฒนาหลักของชาติเพียงแผนเดียวเท่านั้น ที่รวบรวมวาระนโยบายสาธารณะทั้งหมดในการพัฒนาประเทศ (Development agenda) มารวมไว้ในที่เดียวกัน ก็ถือว่าส่วนราชการได้ดำเนินการถูกต้องตามหลักเกณฑ์ของการเป็นหน่วยรับงบประมาณแล้ว 

ยุคที่ 2 ตั้งแต่รัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ จนถึงรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร (พ.ศ. 2531 – 2557)

รัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นรัฐบาลแรกที่นักการเมืองจากการเลือกตั้ง เริ่มเข้ามาสู่การมีอำนาจรัฐเพิ่มมากขึ้น และพรรคการเมืองต่างๆเริ่มมีนโยบายของพรรคการเมืองเอง ซึ่งในบางนโยบายอาจแตกต่างออกไปจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติอย่างชัดเจน เช่นนโยบายการเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้าของรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นต้น ดังนั้นการจัดทำนโยบายรัฐบาลของรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ นอกจากยังคงให้ความสำคัญกับวาระนโยบาย (policy agenda) ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแล้ว ยังเพิ่มการให้ความสำคัญกับวาระนโยบายสาธารณะในนโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลอีกด้วย

ดังนั้นเมื่อรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เน้นย้ำเป็นนโยบายต่อระบบราชการว่า การจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้น ส่วนราชการต้องเสนอแผนงาน/ โครงการที่อยู่ภายใต้กรอบของนโยบายรัฐบาล ซึ่งประกอบด้วยวาระนโยบายสาธารณะจากนโยบายพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล และวาระนโยบายสาธารณะจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายรัฐบาลในยุคที่ 2 นี้ จึงแตกต่างจากที่ผ่านมาในอดีตที่ระบบราชการให้ความสำคัญกับเฉพาะแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในฐานะที่เป็นแผนพัฒนาหลักของประเทศเพียงแผนเดียวเท่านั้น แต่นโยบายรัฐบาลตั้งแต่รัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นต้นมา ประกอบด้วยวาระนโยบายสาธารณะที่มาจากทั้งนโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล และมาจากแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติด้วย 

ดังนั้นกระบวนการจัดทำนโยบายรัฐบาลของรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เพื่อแถลงต่อสภาฯ จึงมีมิติที่ซับซ้อนเพิ่มมากขึ้นกว่ายุคแรก    การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นไปตามสภาพการณ์ทางการเมือง ที่เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงจากระบอบอมาตยาธิปไตยเข้าไปสู่ระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนราษฎรในสัดส่วนที่เพิ่มมากขึ้นกว่าในอดีตที่ผ่านมา 

แต่ในทางปฏิบัติเนื่องจากระบบราชการประกอบด้วยข้าราชการที่มีความรู้ ความชำนาญและมีประสบการณ์สูงในสาขาต่าง ๆ เป็นจำนวนมาก จึงสามารถ ปรับวาระนโยบายสาธารณะที่มาจากนโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล และวาระนโยบายสาธารณะที่มาจากแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้มีความสอดคล้องและกลมกลืนกันได้ในที่สุด ส่งผลให้กระบวนการกำหนดนโยบายรัฐบาล ไม่ได้มีความยุ่งยากและซับซ้อนแตกต่างไปจากยุคแรกมากนัก

การกำหนดนโยบายรัฐบาลตามแนวทางของรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ที่ให้ควาสำคัญกับนโยบายพรรคการเมือง ได้ถูกใช้เป็นแบบแผนอย่างต่อเนื่องมาตลอดจนถึงรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร

ยุคที่ 3 เริ่มตั้งแต่รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จนถึงปัจจุบัน (พ.ศ. 2557- ปัจจุบัน)

รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา กำหนดให้การปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติเป็นนโยบายแห่งชาติที่สำคัญ ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 ดังนั้นวาระนโยบายสาธารณะ ที่รัฐบาลต้องให้ความสำคัญนอกเหนือจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลแล้ว รัฐบาลยังต้องให้ความสำคัญกับวาระนโยบายสาธารณะที่ปรากฏอยู่ในแผนปฏิรูปประเทศด้านต่าง ๆ ซึ่งมีอยู่ทั้งหมด 13 ด้าน และในยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งมีอยู่ทั้งหมด ๖ ยุทธศาสตร์ อีกด้วย ส่งผลให้รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่เข้ามาบริหารประเทศในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ ต้องพิจารณาจัดทำนโยบายรัฐบาลเพื่อแถลงต่อรัฐสภา ให้ครอบคลุมสาระสำคัญของวาระนโยบายสาธารณะที่ปรากฏอยู่ใน 1) แผนปฏิรูปประเทศด้านต่าง ๆ;  2) แผนหลักของยุทธศาสตร์ชาติ;  3) นโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล       และ 4) แผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 

รูปแบบการเขียนนโยบายรัฐบาลของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงมีแบบแผนการเขียนแตกต่างจากนโยบายรัฐบาลอื่น ๆ ในอดีตที่ผ่านมาอย่างเห็นได้ชัด เช่น การมีภาคผนวกในส่วนท้ายของเอกสารนโยบายรัฐบาล ทั้งนี้เพื่ออธิบายแจกแจงเพิ่มเติมว่า นโยบายรัฐบาลในแต่ละข้อนั้นเชื่อมโยงกับแผนปฏิรูปประเทศในด้านใดและเชื่อมโยงกับยุทธศาสตร์ชาติใด ส่งผลทำให้มีความไม่ชัดเจนเมื่อส่วนราชการต้องนำนโยบายรัฐบาล ไปขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติให้บรรลุผลสำเร็จ ทั้งนี้เพราะเมื่อพิจารณาลงไปในรายละเอียดแล้วพบว่า โครงการภายใต้แผนปฏิรูปประเทศด้านต่าง ๆ และแผนหลัก/ แผนรอง ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาตินั้นมีเป็นจำนวนมาก กล่าวคือ มากถึงกว่า 10,000 โครงการ ดังนั้นการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นช่วงห้าปีแรก (พ.ศ. 2561 – 2565) ของการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ จึงดำเนินไปด้วยความยุ่งยากและซับซ้อน ทำให้การปฏิรูปประเทศประสบความสำเร็จตามวัตถุประสงค์/ เป้าหมาย/ และตัวชี้วัดของการปฏิรูปฯ ได้ไม่มากนัก

ปัจจุบันกำลังมีการยกร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566 – 2570) ซึ่งเป็นระยะเวลาที่มีความสอดคล้องกับระยะเวลาห้าปีของยุทธศาสตร์ชาติในรอบถัดไปคือ ระหว่าง พ.ศ. 2566 – 2570 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่เป็นฝ่ายอำนวยการของทั้งการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติและการพัฒนาประเทศตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยความเห็นชอบของรัฐบาล จึงได้พิจารณาดำเนินการ รวมวาระนโยบายสาธารณะตามแผนปฏิรูปประเทศไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566-2570) โดยมีการจำแนกประเด็นสำคัญของการพัฒนาตามแผนฯ ออกเป็น 13 หมุดหมาย (timelines)

ในทัศนะของผู้เขียนการผนวกเนื้อหาสาระของการปฏิรูปประเทศฯเข้าไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566-2570) จะช่วยลดความยุ่งยากและความซับซ้อนในการกำหนดนโยบายรัฐบาล ให้น้อยลง ช่วยให้การถ่ายทอดนโยบายรัฐบาล ไปให้ระบบราชการนำไปขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติมีความชัดเจนมากขึ้น และดำเนินการได้ง่ายขึ้น 

แต่นอกเหนือจากการผนวกประเด็นการปฏิรูปประเทศไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติแล้ว ในทัศนะและมุมมองของผู้เขียน ยังมีความจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงการดำเนินการตามกระบวนการนำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ไปสู่การปฏิบัติ อีก 3 ประการ ดังต่อไปนี้

ประการแรก กระบวนการยกร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566-2570) ควรดำเนินการโดยเน้น ”การมีส่วนร่วม” ของส่วนราชการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะอย่างยิ่งส่วนราชการที่ถูกระบุไว้ในแผนฯว่า เป็นหน่วยงานรับผิดชอบแผนงานนั้นๆ ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลักหรือหน่วยงานรับผิดชอบรองก็ตาม การยกร่างแผนพัฒนาฯโดยเน้นการมีส่วนร่วมของระบบราชการ จะช่วยแก้ปัญหาที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในกระบวนการยกร่างแผนการปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งดำเนินการยกร่างแผนฯในลักษณะที่ แผนฯถูกยกร่างมาจากคณะกรรมการฯชุดต่างๆในระดับบน แล้วมอบหมายให้ส่วนราชการซึ่งอยู่ในระดับล่างนำไปดำเนินการต่อไป ทำให้ส่วนราชการที่เป็นหน่วยปฏิบัติขาดความรู้ ความเข้าใจในสาระสำคัญของแผนฯที่ส่วนราชการนั้น ๆ ถูกระบุให้เป็นผู้รับผิดชอบแผนงาน/ โครงการ ดังนั้นการปฏิรูปประเทศภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติในช่วงห้าปีแรกคือ พ.ศ. 2561 – 2565 จึงบรรลุความสำเร็จไม่มากนัก

ประการที่สอง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ควรประสานกับสำนักงบประมาณ เมื่อแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 มีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการแล้ว เพื่อให้สำนักงบประมาณดำเนินการกำหนดกรอบการพัฒนาตาม 13 หมุดหมายของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 ซึ่งได้รวมเอาประเด็นการปฏิรูปประเทศไว้ด้วยแล้วนั้น มาใช้เป็นกรอบในการกำหนดว่าส่วนราชการต่าง ๆ ซึ่งเป็นหน่วยรับงบประมาณจะต้องจัดทำแผนงาน/ โครงการ ภายใต้กรอบหมุดหมายใดของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จึงจะได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อนำไปดำเนินการตามแผนงานของส่วนราชการนั้นต่อไป การดำเนินการดังกล่าวนี้ในอีกนัยยะหนึ่งคือ การทำให้แผนงานกับแผนเงิน(งบประมาณรายจ่าย) มีความสอดคล้องกันนั่นเอง

ประการที่สาม กระบวนการยกร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566 – 2570) ควรมีขั้นตอนให้ส่วนราชการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องมีการจัดทำแผนระยะกลาง (3-4 ปี) และแผนระยะสั้น (1 ปี) รองรับการดำเนินการตามหมุดหมายของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 เพื่อให้มีความมั่นใจได้ว่าแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 จะสามารถดำเนินการให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ตามวัตถุประสงค์/ เป้าหมาย และ/ ตัวชี้วัด ของแผนฯตามที่กำหนดไว้ได้

กล่าวโดยสรุป การควบรวมประเด็นการปฏิรูปประเทศเข้ากับแผนพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566 – 2570) รวมทั้งการให้ความสำคัญกับ

1) ประเด็นการมีส่วนร่วมของส่วนราชการในกระบวนการยกร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566-2570)

2) การใช้ 13 ประเด็นหมุดหมายของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 เป็นกรอบในการกำหนดให้แต่ละส่วนราชการใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนงาน/ โครงการของหน่วยรับงบประมาณตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี และ

3) การให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องจัดทำแผนดำเนินการระยะกลาง (3-4 ปี) และแผนดำเนินการระยะสั้น (1 ปี) รองรับการดำเนินการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 (พ.ศ. 2566-2570) ให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ต่อไป

การดำเนินการดังกล่าวในข้างต้น จะส่งผลทำให้การปฏิรูปประเทศในช่วงระยะเวลาห้าปีถัดไป ระหว่าง พ.ศ. 2566-2570 น่าจะสามารถบรรลุประสิทธิผลได้ดีกว่าในช่วงห้าปี ระหว่าง พ.ศ. 2561-2565 ที่ผ่านมา

ทวีศักดิ์ สูทกวาทิน

กลุ่มนโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล

เวทีพิจารณ์นโยบายสาธารณะ